重塑全球治理模式——由马航客机失联事件引发的思考

文/吴胜 刘秀华

重塑全球治理模式
——由马航客机失联事件引发的思考

文/吴胜 刘秀华

马航客机失联事件的发生，对主权国家、国际组织和非政府组织等协调与合作提出了新的要求，打破了传统官僚科层制的弊端，形成了多层次、多中心的治理结构，摈弃了过时的“霸权”思维模式，以主体平等、信息分享为平台，展现了主权国家治理、国际组织治理、非政府组织治理及其限度，重塑了全球治理模式。

马航客机失联事件；全球治理

2014年3月8日，一家马来西亚航空公司的客机在由吉隆坡起航飞往中国北京的途中与空中交通控制台失去联系，这次马航客机失联事件在国际上产生了很大的影响，这种影响不但给乘客生命安全造成了难以接受的灾难，还在于把空中交通可能的风险展现在了人们面前，引起了人们对重大公共安全事件的重视和担心。面对重大公共安全事件，以主体安全为诉求，世界范围内的公共行动者，包括政府部门和“非政府组织、非国家行动者、无主权行为体、问题网络、政策网络、社会运动、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体”，相互交错、相互影响，共同致力于安全体系的构建。这次马航客机失联事件加速了国际社会的重塑，在面临全球性的重大公共安全事件时，人们不仅开始思考重塑重大公共安全事件中的全球治理机制，而且已经付诸于行动，这使得此次马航客机失联事件超越了马来西亚的具体国家背景，更具有全球性意义。

一、全球治理内涵分析

全球治理，是“对国际合作网络的管理，一般用来指为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球公共事务的合作管理”。全球治理，是多中心主体之间的合作，“通过多国之间、多种行为主体之间的协调、沟通与达成共识，进而通过集体行为的方式促成多领域合作，已成为当今世界政治的主流”。因此它具有以下特点。一是全球治理主体是世界范围内的共同行动者，不仅包括主权国家政府，还包括国际组织、非政府组织、公司企业、公民个人和传播媒体。在这次马航客机失联事件发生后，他们相互协调，功能互补，致力于失联客机的搜救。二是全球治理客体是可能影响到世界范围的全球性公共危机事件，如生态环境问题、和平安全问题、国际经济问题等；三是全球治理方式是治理主体依据国际规则和制度，启动治理程序，借助全球范围内的治理力量（包括军事力量、经济力量、信息力量和科技力量），从空间维度和时间维度的二维视角来达成治理目标。（如图）

图1 公共危机中全球治理结构图示

二、马航客机失联事件凸显全球治理模式的价值特征

（一）全球治理突破了以主权国家为基础的模式，打破了官僚科层制的弊端，形成了多层次、多中心的治理结构

全球治理首先必须置于全球化的背景下加以考量，它突破了以主权国家为基础的传统治理模式，治理结构具有多层次、多中心的特征，不限于某一个主权国家，而是以治理对象为中心分散于全球不同的国家、地方，乃至社区。多层次、多中心的特征决定了它不可能简单依靠主权国家的政令来实现治理目标，而只能依靠自愿的、非强制的谋求平等合作的多层次、多中心治理主体来共同实现。这种多层次、多中心的治理主体，除了主权国家外，还包括国际组织、非政府组织、公司企业、公民个人和传播媒体，特别是国际组织、非政府组织已经成为了全球治理的重要组成部分，在国际事务的处理中承担了重要角色，成了全球治理的一大亮点。国际组织、非政府组织已经在一定程度上影响了一个国家的对内对外政策，在国际公共安全、群体利益诉求、资源配置和生态建设方面发挥了越来越重要的作用。它打破了传统的官僚科层制作为长期以来自动形成的“正统”组织模式地位，使得对公共事务的管理更具弹性，可根据管理事务性质的不同而采取灵活的治理模式，很大程度上提升了治理绩效。此外，世界范围内各地的民众也通过游行、集会、示威等方式深入到全球治理的框架范围内，获得参与决策的机会和权力。再者，在信息化时代，互联网等新传播媒体的普及使得信息的传播在世界范围内具有瞬间性的特征。比如，马航客机失联事件发生后，媒体第一时间以图片、文字、声音、画面等形式立体式地进行了报道，并持续加以关注报道搜救的进展，使得这一事件得到了全世界的关注。这样的搜救信息通过传播媒体的全方面报道，有助于各行动主体及时了解最新情况，推动搜救的有效进展。

（二）全球治理诉求国际事务的协商与合作，摈弃过时的“霸权”思维模式

随着全球化的不断推进，世界范围内的各个国家在经济、政治、文化等领域的联系越来越紧密，基本上已经到了“你中有我、我中有你”的程度，无论是发达国家还是发展中国家，彼此之间在某种程度上都形成了相互依存的关系。比如，这次马航失联的客机，是美国生产的波音777，发动机则是英国的产品，乘客来自中国等多个国家。由此可见，这次马航客机失联事件淡化了马来西亚的国家色彩。事件表面看似是马来西亚的，但结果是全球性的，如对客机上来自不同国家的乘客的生命危害，对美国波音品牌的影响等。同时，国际社会已基本形成共识，单纯依靠马来西亚一个国家的力量很难完成搜救工作，必须依靠周边国家中国、越南、美国甚至印度、新加坡等国家的协调与合作，这些都要求对国际公共事务特别是重大公共安全事件的处理必须建立在协调与合作的基础之上，那种以强权为特征的“霸权”思维模式已经过时，因为“霸权”思维模式是冷战时期的产物，是单个强权国家或国家集团通过强权方式来建立国际政治、经济秩序，强加它的价值理念于其他国家头上，达成国际事务治理的目的。而在全球化时代，以权力义务不平等为基础的强权关系必须遭到抵制，它失去了生存的土壤和空间，取而代之的是权力义务对等基础之上的互利合作。所以，通过这次马航客机失联事件，可以明显看出全球化条件下对于全球事务的治理，其基础和归宿与冷战时代有着本质的差异。全球治理，正是基于平等的协商与合作、出于对价值归宿和公共目标的认同而进行的全球范围内公共事务的治理。

三、马航客机失联事件重塑全球治理模式及其限度

（一）非政府组织治理及其限度

非政府组织治理是以非政府组织为主要治理主体的治理模式。随着全球化进程的不断推进，非政府组织在全球治理中发挥着越来越大的作用。它们致力于环保、教育、人口、难民救助等全球范围内问题的解决，是全球治理的创新发展。如本次马航客机失联事件中，马来西亚政府相关部门可以积极与国际航空安全调查员协会联系，寻求它的专业帮助。非政府组织治理突破了传统的主权国家的治理模式，实现了纵横交错的网络化治理，具有自身独特的优势。一是实现了网络化的弹性治理。相对于主权国家政府的官僚科层制组织结构，非政府组织以网络化的扁平结构为主，具有很大的弹性和灵活性。二是实现了信息传递的快捷性，做到了信息共享、互通有无。非政府组织没有主权国家那样的国家利益意识，而是致力于全球范围内共同问题的解决，所以非政府组织之间能做到信息上的共享，并通过现代化的信息通讯手段，保证了信息传递的快捷。

但是，非政府组织并不是建构在国家权力基础之上，它在全球治理过程中的行为和效果都受到了一定程度的限制。其一，非政府组织的行为，有时因触及了主权国家的利益，而在治理过程中受到了主权国家的阻挠；其二，非政府组织因其组织结构的相对松散而使得它的执行力和权威性不足，影响了治理绩效；其三，非政府组织的资金主要来源于捐赠、政府资助、成员缴纳会费等，因此，除了少数大的非政府组织外，绝大多数非政府组织因经费限制而影响了治理绩效。

（二）国际组织治理及其限度

国际组织治理是以国际组织为主要治理主体的治理模式，它在一定程度上是全球治理的重要形式。正如谢默斯所言，“国家之间的国际合作已越来越多地建构在国际组织的框架内，各国创立国际组织用以应对日益相互依赖的后果，人们不可能设想没有国际组织的当代国际生活”。国际组织治理主要针对特定的领域而展开协商与合作，实现共同目标。根据功能与治理领域不同，国际组织主要可以分成以下四种。一是经济类型的国际组织，如世界贸易组织（WTO）；二是环保类型的国际组织，如联合国环境规划署（UNEP）；三是社会生活类型的国际组织，如世界卫生组织（WHO)；四是安全类型的国际组织，如联合国安理会（UNSC)。

由于国际组织治理受制于其组织形式和治理领域的限制，其治理绩效受到很大的限制。一是治理执行效力问题。国际组织通过的协议，由于有时触及到主要国家的国家利益而受到反对，难以落实到行动中来，执行效力大打折扣。二是治理经费问题。国际组织的日常经费主要来源于成员国的缴纳，但某些成员国出于本国利益的需要而迟交、少交甚至威胁不交，依次来达到自身利益，这就使得国家组织的治理效用受到很大限制。

（三）主权国家治理及其限度

主权国家治理是以主权国家为主要治理主体的治理模式。在全球化日益发展的今天，国家之间的联系更加紧密，依赖程度也越来越高。共同的国家利益促使国家与国家之间形成了相互关联的整体，很多国家也逐步意识到，许多问题的解决单靠一个国家根本无法解决，即使是美国也没有这个信心，而必须依靠国家之间的协商与合作。协商与合作的前提条件是国家之间，无论大小还是强弱，都必须在国际大家庭中享有同等的权力，负有同等的义务，而任何建构在强权基础上的不平等关系都最终会被摒弃。从主权国家治理绩效而言，他们拥有统治的合法性基础和资源配置的主导权，因此，对某一方面的全球性问题能够达成协议，形成制度。

但是，主权国家治理由于其自身特征，也具有一定的治理限度。其一，从以往经历来看，主权国家治理的对象往往是事关人类社会可持续发展的环保问题，而对诸如这次马航客机失联事件的安全领域，合作有较大的困难。虽然到目前为止，有中国、马来西亚、越南、美国等国家参与了搜救行动，但更多还是出于一种基础层面的人道主义救援，没有形成高层次的合作机制；其二，主权国家之间的合作，仍然是官方之间的合作，很难摆脱官僚科层制的一些弊病，如效率低下、责任相互推诿等；其三，主权国家治理，首要目标是实现国家利益最大化，所以分歧和冲突在所难免，使得治理难以达到既定效果。

责任编辑 解梅娟

D815

10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2015.06.010

山东省社科规划项目《生态文明视野下环境冲突的协同治理研究》（13CZZJ01）阶段性成果

吴胜，济南大学政治与公共管理学院讲师，研究方向：政府治理；刘秀华，济南大学政治与公共管理学院副教授，研究方向：公共行政。