论我国民族政策的转型

赵 刚

（延边大学 马克思主义学院，吉林 延吉 133002）

20世纪90年代以来，随着民族主义浪潮的再度兴起，引发了思想理论界对于我国民族政策的持续关注。在总结西方经验和检视新中国60多年的民族政策实践之后，有的人认为我国民族政策在价值取向上是“民族主义”，它激发了少数民族的族群意识，结果会不利于国家统一。甚至有的学者主张我国民族政策应“去政治化”，应用“第二代民族政策”来取代当前的民族政策。这些新观点一时遮蔽了人们的“双目”。马克思主义的基本思想告诉我们，随着时代和客观条件的变化，改变解决问题的方针和政策势所必然。我国民族政策也是如此，基于时代条件和客观环境的变化，进行调整、丰富和发展也是应该的，但是这种“调整”绝不是推倒“重建”，我们要探求其符合实际的价值原则和实现路径。

一、我国民族政策转型的依据

马克思主义认为，民族和民族问题是一种历史过程，它有自己的历史，有自己的始末。解决民族问题也是历史的过程，既然是历史过程，那么随着客观条件的变化，国家在调节民族关系和处理民族事务上的政策措施，也就不能是一成不变的，变革、转型是多民族国家民族政策发展史上的普遍现象。中国在两千多年的封建社会中，民族政策从总体上来看是民族压迫和民族剥削，但在不同的历史时期其政策措施是不同的，在秦汉、魏晋南北朝和唐朝时期，封建统治者对边疆少数民族地区实行的是“因俗而治”、“以夷治夷”的羁縻制度；在元明清三代，封建统治者在部分少数民族地区实行的是“以土官治土民”的土司制度；明代开始在一些少数民族地区又实行过“改土归流”制度。这是从历史顺序上的划分。还可以从横向上将中国封建统治者的民族政策划分为五个方面，即：开拓、怀柔、羁縻、同化和屯田。［1］在西方多民族国家也是如此，美国在建国之初实行的是充满血腥味的“种族隔离”和“种族同化”政策，后来在少数族群的强烈反抗下，美国的民族政策改为“大熔炉模式”，为了掩盖民族同化的本质，美国对少数族群实行了“反歧视积极行动”的优待政策，对土著族群开展了割让土地的赔偿政策，以及保留地和自治政策等。加拿大民族政策的发展转型也是非常明显，1867年至1939年加拿大实行的是民族同化政策，1940年至1970年加拿大效仿美国实行“熔炉”政策，后来则改为多元文化主义政策。这正如斯大林所言，“一切都在变化……社会生活在变化，‘民族问题’也跟着在变化”，［2］在分析一切民族问题时，“都要把问题提到一定的历史范围之内”。［2］

民族政策之所以要转型，根源于民族政策的实质，“民族政策是多民族国家处理国内民族关系的手段和方式”。［3］作为一种手段和方式，它必然会随着统治阶级的更替、社会经济条件的变化，以及国内民族关系的发展，来创新出所谓更加“适合”的解决民族问题的措施。这三个方面在民族政策形成之中是辩证统一地结合在一起的。

自进入阶级社会以来，民族就与阶级联结在一起，按照马克思主义的观点，民族内部是划分为阶级的，各民族之间的斗争在实质上是阶级斗争。在王朝国家和多民族国家形成之后，统治阶级无论是在取得统治地位之前，还是在取得统治地位之后，都是从自己的阶级利益出发来处理民族问题的。“每一个阶级都是按照自己的观点来理解‘民族问题’”，［2］这是一个必然规律。无产阶级将“消灭私有制”和实现“人的自由而全面发展”的阶级利益赋予到解决民族问题的实践之中，“以具体历史条件为出发点”，以“辩证地提问题”作为解决民族问题的关键，从而克服了资本主义以前各阶级解决民族问题的局限性。

阶级的形成是由于人们“在一定社会经济结构中所处的地位不同”，社会的经济结构是生产关系的总和，它决定着法律和政治的上层建筑以及在其之上的社会意识形态。民族政策是上层建筑和社会意识形态的组成部分，它的形成归根结底是由社会的经济条件所决定的。马克思、恩格斯在自由资本主义经济条件下，形成了马克思主义民族理论。列宁则在垄断资本主义条件下，形成了指导殖民地和半殖民地民族解放的列宁主义民族理论。安德森的“想像共同体”理论，也是建立在“资本主义”、“印刷科技”的经济条件基础之上的。经济的客观性是民族政策形成的前提和基础，至于到底能够形成什么样的民族政策，还受制于当时历史条件下的民族关系特点。

调整民族关系是民族政策设立的根本目的。“国家的民族政策与民族关系之间既是一种互动关系，也是一种互为因果的关系。”［3］从民族发展史来看，民族之间时而战争、对立和冲突，时而亲近、团结和融洽。在多民族国家，统治阶级都想用民族政策来调整民族关系，即使是高压的“同化”政策也是为了稳定民族关系。民族政策也会反作用影响民族关系，特别是不利于民族团结的政策会激化民族矛盾。民族政策是为调整民族关系而制定的，但它无不体现着统治阶级的阶级意志，并受一定历史时期经济条件的决定，因此，从人类的发展史来看，一劳永逸的民族政策是不存在的，即使到现在人类也并没有找到非常理想的能够调整当今世界2000多个民族之间关系的民族政策。

中国共产党自成为中国无产阶级的先锋队之后，就积极探索解决我国民族问题的民族政策。中华人民共和国成立后，通过民族识别确立了具有“还债”心理的“帮助”型民族政策。这一民族政策在当前面临着非常大的转型压力。

第一，无产阶级在民族问题上的利益需求发生了根本转变。建国初期，实现“事实上的平等”是中国共产党在民族问题上的核心利益，实现“事实上的平等”又以政治平等为前提，党通过民族识别确立各民族的民族属性，通过民主改革、社会主义改造和民族区域自治的实践，实现了各民族在政治上的平等。在经济和文化的平等上，党用各种措施加以推进，取得了伟大的成就。改革开放后，党在民族问题上的利益需求更显多样化，以经济建设为中心和社会主义市场经济的建立，极大地改变了党在民族问题上历经革命和建设所形成的固有认识，民族问题上的政治平等需要已降到次要，加快发展少数民族和民族地区的经济文化上升到无产阶级利益的核心。中国特色社会主义理论体系的形成，深化了中国共产党人对民族问题的理解，尤其是科学发展观使人们认识到，民族政策必须在科学发展理念下进行调整和创新，“形成以‘以人为本’为核心，以全面、协调、可持续发展为基本要求的新民族政策范式”。［4］

第二，当代中国社会经济条件和时代特点发生了明显的变化。发展生产力是社会主义的根本任务。当代中国是以经济建设为中心，实行市场经济和对外开放的经济发展道路。这与对外封闭和实行计划经济的年代截然不同。现代化和全球化是当代中国必须勇于面对的时代课题，在社会主义与资本主义长期共存的当今时代，我们将受到长期的不公正、不合理的国际旧秩序的束缚。这样的经济条件和时代特点反映到民族问题上，使我国的民族问题表现为“经济问题与政治问题”相交织，“现实问题与历史问题”相交织，“民族问题与宗教问题”相交织，“国内问题与国际问题”相交织。［5］“四个交织”预示着解决民族问题的难度更大，简单重复计划经济条件下解决民族问题的措施会难以为继。

第三，我国民族关系出现了新特点。虽然经过民主改革和社会主义改造，中国各民族早已结成了团结友爱、互助合作的新型民族关系。但是，在改革开放新时期我国民族关系上的新问题依然十分明显：一是，“三股”势力所制造的暴力恐怖事件，使我国团结的民族关系有被撕裂的危险，这是当前我国民族关系上的显著特点。二是，个别侵犯少数民族风俗习惯的事件时有发生，有时会上升到群体性事件，这影响着民族关系。三是，市场经济条件下，各民族对公平正义的诉求突出，这会造成汉族与少数民族之间的新隔阂。四是，西方势力插手我国民族事务，西方狭隘民族理论和宗教教义不断“东渐”，搞乱了各民族的民族认同，助长了民族主义风气。

民族关系产生新特点，为民族政策的制定与执行提出新课题。马克思主义的绝对要求是：必须把民族问题放到“一定的历史范围之内”来解决。在实行改革开放、坚持走社会主义市场经济道路和加速融入全球化的现代中国，一定要把握时代和国情的基本特点，从无产阶级利益出发，对我国民族政策进行必要的调整与创新。

二、我国民族政策转型的价值观

我国民族政策转型要符合无产阶级利益需要，即要符合无产阶级的价值观。关于我国民族政策的价值问题，学界陷入了“民族主义”与“国家主义”的争论。其实，这两种提法都是“描述性概念”，［6］没有完整揭示我国民族政策的价值观。从无产阶级的利益需要来看，“社会主义才是党的民族政策的基本价值取向”，［7］社会主义核心价值观才是我国民族政策制定和实践上的价值底蕴。

第一，国家层面的核心价值观决定了民族政策要有利于国家的统一和发展。在社会主义核心价值观中，富强、民主、文明、和谐，承载着各民族关于国家建构的价值理想，回答了我们要建设“什么样的国家”。早在建党之初，中国共产党就用民族政策回答着建设一个什么样的国家。中共二大“联邦制”建国方案，昭示着各民族和平统一建国理想形成。新中国成立时我们党选择民族区域自治政治制度，也是因为这一政策“对国家统一、民族团结有好处”。［8］国家统一和发展是民族政策的最高价值目标，当前我国各项民族政策都是体现这一价值诉求。基于我国多民族发展的历史与现实，在维护国家统一的民族政策上我们没有实行“国民一体化”政策，而是实行差异性对待的对少数民族进行“帮助”的政策。“帮助”型民族政策的好处是，能够迅速弥合历史上的民族隔阂和民族仇恨，使统治者获得更为广大的群众基础，我国平等、团结、互助、和谐民族关系的形成，以及“三个离不开”的事实，都证明“帮助”型民族政策的正确。然而，“帮助”型民族政策必须要坚守一个前提，那就是少数民族比主体民族落后明显，如果发展程度趋同，“帮助”型民族政策就会丧失存在的基础。这时，统治者就应思考“帮助”型民族政策的转型问题，也许不是完全改变“帮助”的总方向，但是，也应该在具体民族政策的制定与执行上更多关注区域性差距，而不仅是民族差距。随着社会主义市场经济的发展，我国各民族发展的差距在逐渐缩小，再加上人口流动加快，少数民族的“小聚居”特点逐步丧失，各民族“大杂居”更加凸显，时下的中国我们看到更多的是区域差距，而非民族差距，当然东西部的区域差距内在地包含着民族差距。因此，我们认为从维护国家统一和发展的价值准则来看，我国“帮助”型民族政策已进入到转型的关节点。

第二，社会层面的核心价值观决定了民族政策要有利于社会的和谐与稳定。在社会主义核心价值观中，自由、平等、公正、法治，体现了各民族关于社会建构的价值理念，回答了我们要建设“什么样的社会”。民族和谐既是自由、平等、公正、法治社会的结果，也是促成社会和谐的重要因素。民族政策要体现社会建设上的公平与正义价值理念，促成各民族之间形成权利公平、机会公平、规则公平和分配公平。“正义”法则弥补了“公平”上的绝对平等诉求，对少数民族的适当照顾看似不公平，但实则是正义，公平与正义使民族政策在调整利益矛盾时避免了“一刀切”，真正地将国家的援助用到各民族的困难人群中。民族政策要体现社会建设上的民主与自由价值理念，社会主义民主自由的核心是人民当家作主，我国社会主义民主政治制度为各民族当家作主奠定了根本政治前提，民族区域自治制度作为我国一项基本政治制度是不容动摇的，其他具体民族政策的制定、执行和完善也都要符合我国社会主义民主。民族政策还要体现社会建设上的法治价值理念，法治是社会稳定的根基，也是和谐社会的柱石，法治提升了民族政策的规范性和执行力，社会主义社会的“有法可依”和“有法必依”，决定了民族政策既不能是“肆意而立”的，也不能是“束之高阁”的，制定《民族区域自治法》是民族政策法制化的正确道路，实践中的问题是必须提高《民族区域自治法》的执行力。民族政策不仅要体现“自由、平等、公正、法治”，而且社会上的“自由、平等、公正、法治”价值诉求助推着民族政策的完善，“民族暴恐”事件的不断发生、“第二代民族政策”的新话语以及“民族政策是对汉族的反向歧视”论调，都针对着民族政策是否真正做到了平等与公正，是不是能够做到“以事实为根据，以法律为准绳”。民族政策是要成为实现社会和谐发展的政策，在这一价值目标下，民族政策的完善是必然的过程。

第三，个人层面的核心价值观决定了民族政策要有利于激发民族成员的公民意识。在社会主义核心价值观中，爱国、敬业、诚信、友善，是属于各民族公民道德和人民生活的价值观。它具有“普世”约束性，是每一个中华人民共和国的公民都应该形成和遵守的道德准则。但是，如果从民族的视角来看，个人层面的核心价值观却具有民族认同上的差异性。中华民族的“多元”特点是形成这一状况的客观原因。用社会主义核心价值观整合民族认同，就是在每个民族固有民族认同的基础上，通过经济的、政治的、文化的手段来引导民族认同，追求有利于国家统一、社会稳定的中华民族认同的实现。民族政策无疑就是这些手段的总概括，民族政策应该使民族成员个体迸发出热爱祖国的民族精神，迸发出爱岗敬业、诚实守信、与人友善的创业精神和时代精神。理想是如此，但事实上任何民族政策都存在着激发狭隘民族意识的风险，“国民一体化”政策像是能够规避这种风险，但“同一”并不是真正的平等，会用“同一”掩盖事实上的不平等。“差异性”的援助政策像是“不平等”，但却能激发出少数族群的“向心力”，符合统治阶级维护国家统一的利益需要。我国民族区域自治政策在建国之初所起到的重构民族关系、统一建国和促进民族发展的政治功效，就是很好的证明。然而，“帮助”型民族政策的长期实行，也会衍生出事物的反面，那就是它会激发出狭隘民族意识，反而对国家统一和社会稳定不利。有很多人担心，我国对少数民族的政策倾斜和照顾“不仅强化了少数民族作为利益共同体的地位，而且进一步强化了少数民族以民族的身份从国家的政策倾斜和照顾中获得更多和更大利益的期待”，［6］这样的担心不无道理，在现实生活中，我们看到有很多人千方百计地要更改自己的民族身份，有些民族地区“过分”地用民族的招牌向上级单位要权、要物，更不用说诸如高考加分等优惠政策，是对汉族和少数民族民族意识的双向强化。这些问题的存在为民族政策体现社会主义核心价值观提出了严峻课题，个人层面的社会主义核心价值观，要求民族政策的调整要关注民族成员个体的价值取向。

三、我国民族政策转型的实现路径

社会主义核心价值观指明了民族政策在解决民族问题上的价值取向、价值追求和价值目标。社会主义核心价值观为民族政策促进民族自身发展，调节民族之间，民族与阶级、国家之间的关系树立了标准和尺度。推动我国民族政策的转型，就是以社会主义核心价值观为原则，检视和改进那些背离社会主义核心价值观的具体民族政策，这种改变不是所谓的“第二代民族政策”，它是中国特色社会主义民族政策的完善过程。

（一）利益协调机制的转型

产生民族问题的核心是利益矛盾，调整民族利益问题是民族政策的重要内容。在调整民族利益上有两种取向，一种是取向于国家，另一种是取向于少数族群。有学者认为，我国“帮助”型民族政策是倾向于少数民族的“民族主义”取向。其实，这两种取向并没有严格的界限，更多的时候它们是交错在一起的。也有一些学者认为，我国民族政策在调整民族利益时应更多地取向于国家。无论是取向于少数民族，还是取向于国家，在创新民族政策时，“主要不是调整政策的价值取向问题，而是调整民族政策的作用方式问题”，［9］当前，我国民族政策在调整民族利益时有三个难点：一是，“帮助”型民族政策如何与提高民族地区市场经济能力相结合的问题。二是，“帮助”型民族政策如何应对社会的公平正义要求的问题。三是，“帮助”型民族政策是否会造成两种民族主义高涨的问题。确立科学的利益协调机制是解决上述三个难点的关键，有学者将民族利益的协调机制概括为：利益表达机制、多维互助机制、制度调节机制、利益推进机制、利益补偿机制和利益引导机制。［9］利益协调机制的主导是国家，前提是利益诉求能够得到伸张，利益受损能够得到补偿，并且要有一套制度来保障利益的协调，我国的民族区域自治制度就是这样的利益保障机制。具体的民族政策措施不能一成不变，适时调整利益分配对象、利益格局和利益重点，会起到引导民族问题逐步解决的重要作用。

（二）民族区域自治制度的完善

民族区域自治制度是我国一项基本政治制度，它由我国《宪法》和《民族区域自治法》加以保障。民族区域自治制度实行60多年来，它的地位和作用不容置疑。民族区域自治制度的核心是民族自治权。民族自治权的范围、程度和民族自治权的行使，始终是这一制度运作的关键。《民族区域自治法》明确规定了民族自治权的范围，但各民族地方普遍具有难以执行或执行不够的困惑，这从五个自治区至今都没有出台配套执行《民族区域自治法》的自治条例可见一斑。《民族区域自治法》规定的民族自治权宏观性突出，需要在具体执行中加以细化，这是当前完善民族区域自治制度的重点，从社会主义核心价值观的要求来看，民族区域自治制度的完善：一要在继续坚持少数民族自治权和自主权的同时，更加强调集中统一，自治权不是“法外治权”。二要细化民族自治权的内容，自治区、自治州、自治县要有所区别，自治权不是“分权”，要有利于社会和谐稳定。三要用自治权激发少数民族个体的创新精神，克服“等”、“靠”、“要”的惰性，使之成为富有竞争精神的市场主体。民族自治权与民族区域自治息息相关，弱化自治权就会使民族区域自治成为“空壳”，而过分强化自治权也存在着把民族自治地方变成“独立王国”的危险。解决问题的出路在于，要根据实际情况加快推进民族区域自治的法制建设步伐。

（三）民族经济优惠政策的转型

对少数民族实行经济的优惠政策是我国“帮助”型民族政策的重要内容。按照《民族区域自治法》的相关规定，我国针对少数民族和民族自治地方实行特殊的产业政策、财政政策、税收政策、贸易政策和扶贫政策。民族经济优惠政策的积极意义是有目共睹的，但是，在当前遇到的困境也是显而易见的。比如，有些人认为长期对少数民族实行经济的优惠政策，会导致民族地区经济自主增长能力不足，会造成新的不平等。也有的人认为民族经济优惠政策的力度还不够，特别是在资源开发的补偿上，等等。其实，国家已经在逐步调整民族经济的优惠政策，用区域性优惠政策代替民族性优惠，如西部大开发政策、兴边富民政策等。这些政策的实施像是民族地区内部各民族都能共享经济平等了，但是也产生了在同一民族地区内部由于各民族在能力、素质、语言上的差别所造成的各民族在分享经济发展成果上的差别。因此，完善对少数民族的经济优惠政策仍是个重要的课题。笔者认为，民族经济优惠政策转型的总方向应该是在“公平正义”理念下的不断推动少数民族和民族地区加快发展的政策措施。给“钱”、给“物”式的政策与措施应尽快退出历史舞台，用优惠政策吸引、调动少数民族和少数民族地区的自主发展能力才是正确轨道。财政转移支付政策为民族地区发展提供了物质保障，但它也严重阻碍了民族自治地方的发展动力。民族经济优惠政策的转型之路应是符合社会主义和市场经济体制两方面要求的创新之路。

（四）民族文化扶持政策的细化

帮助繁荣发展少数民族的文化是我国“帮助”型民族政策的又一重要内容。民族文化扶持政策内涵丰富，包括语言、教育、风俗习惯、宗教、历史文化遗产和非物质文化遗产等诸多方面。民族文化扶持政策使我国55个少数民族文化得到了大发展、大繁荣，甚至有的少数民族由原始社会的文化一跃发展到社会主义文化，并走上了文化现代化的道路。当前，在民族文化扶持政策问题上存在着是否“平等”的争议，如少数民族高考加分政策，存在着是否强化民族认同的忧虑，还存在着过度“消费”少数民族文化的质疑。“包括民族语言文字政策、高等教育招生录取政策和民族风俗习惯政策，根据形势的新变化，也应该作出一些新的政策和措施的新调适。”［10］各民族文化需要交往、交流和交融，在尊重和保持文化多样性的前提下，民族文化扶持政策不应紧贴民族属性的“标签”，而应从现行的只考虑民族因素转型到既考虑民族因素又考虑区域因素，这样才能做到因地制宜和与时俱进。在少数民族文化现代化道路上，我们应该顺应民族文化交融的大趋势，鼓励文化的相互借鉴和相互吸收，反对文化上的民族保守主义倾向，我们坚信中华文化必然会在多元化的发展道路上走向文化一体化。

四、结语

我国民族政策的转型事关国家统一、民族团结和社会稳定。慎之又慎是必须的思想意识。然而，谨慎前行不等于不能突破、不能创新。改革开放新时期以来，我们所面临的世情和国情发生了翻天覆地的新变化，尤其是世界民族主义浪潮所带来的我国民族问题的新变动和民族理论思想的新话语，使人不能不聚焦已经实行60多年的民族政策。在时代前行中，随着民族问题国情的新变化，解决民族问题的政策也必须作出适当的调整。社会主义核心价值观的提出，为我国民族政策的转型确立了三个层面的价值取向。社会主义和谐社会的构建，使我们找到了民族政策转型的现实路径在于利益协调机制的调整、民族区域自治制度的完善和民族优惠政策的转型细化。在民族政策转型中我们坚持的方法论是：“以具体历史条件为出发点”，“把辩证地提问题作为唯一正确的提问题的方法”，这是解决民族问题的关键，［2］也是我国民族政策转型的关键。

［1］钟世禄：《中国共产党在边疆少数民族地区执政方略研究》，昆明：云南人民出版社，2010年，第14页。

［2］编选组：《马克思恩格斯列宁斯大林论民族问题》，北京：中国社会科学出版社，1978年，第138、136、138、139页。

［3］周平：《民族政治学》（第二版），北京：高等教育出版社，2007年，第85、87页。

［4］石亚洲：《论科学发展观视野中的民族政策范式转变》，《云南民族大学学报》（哲学社会科学版）2008年第3期，第22页。

［5］国家民族事务委员会、中共中央文献研究室：《民族工作文献选编（2003－2009年）》，北京：中央文献出版社，2010年，第70页。

［6］周平：《中国民族政策价值取向分析》，《当代世界与社会主义》2010年第2期，第135、139页。

［7］赵刚：《试析中国共产党民族政策的价值取向》，《中央社会主义学院学报》2013年第5期，第64页。

［8］国家民族事务委员会政策研究室：《中国共产党主要领导人论民族问题》，北京：民族出版社，1994年，第49页。

［9］常开霞、刘俊生：《中国社会转型期民族利益协调研究》，北京：知识产权出版社，2011年，第213、249页。

［10］彭英明：《当前我国民族政策的坚持与调适初探——兼评民族问题“去政治化”》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2012年第4期，第23页。