后单位制时代社区教育的困境及对策研究——基于政府购买公共服务视角的分析

高小泉,程宇

(珠海广播电视大学公共管理系，广东珠海519000)

后单位制时代社区教育的困境及对策研究
——基于政府购买公共服务视角的分析

高小泉,程宇

(珠海广播电视大学公共管理系，广东珠海519000)

社区教育既是一种教育形式,又是一种政府提供的公共服务之一。当从“单位”迈向“社区”之后,进入后单位制时代,社区所面临的社会、文化、人口等环境都发生了改变,进而社区教育也面临着很多新挑战,甚至陷入到困境之中。为此,借用政府购买公共服务的理论与实践,从培育多元化的社区教育服务供给主体、构建多样化的社区教育供给方式和提供多元、多层次的社区教育服务等三个方面,为破解后单位制时代社区教育所面临的困境提供了有效的路径选择。

社区教育;公共服务;政府购买

教育是政府提供的公共服务之一，社区教育亦是如此。在进入后单位制时代之后，社区成为政府提供公共服务的新载体，在社区范围之内，其承担着继单位制之后的诸多社会功能，包括如何充分利用各类教育资源，提高全体社区成员的整体素质和生活质量等，以达到满足社区居民需求，推进社区建设，实现社区可持续发展的目标。

社区教育最早兴起于20世纪90年代初，当时民政部下发了《关于听取对“社区建设”思路的意见通知》，社区教育即随之发展起来。1999年，国务院批转的教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》明确提出:“开展社区教育实验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会”。对于国家或政府而言，社区教育是其向社区提供的众多公共服务之一，如何通过社区教育，既能满足社区居民的学习需求，又能借此培养集体意识、提高社区认同、增强社区凝聚力，从而促进社区建设，这是各级政府在推动社区教育时必要要面对和思考的问题。为此，本文基于政府购买公共服务的视角，对后单位制时代社区教育所面临的困境，及其策略选择进行分析，以期对未来的社区教育提供一些有益的思考。

一、从“单位”迈向“社区”

在计划经济时代，我们每个人的生活都与单位有着密不可分的关系，不管是从就业、教育、福利，还是从住房、医疗、生育等公共服务的供给，单位都无所不包、无所不在。单位不仅承担了很多经济功能，还承担了很多社会功能。随着改革开放的深入，经济和社会发生了大转型，单位制逐渐解体，单位在资源配置、社会动员、满足人们的需求、实现社会稳定等方面发挥的重要功能不断弱化。随着而来的就是，个人对单位的依附关系大大减弱[1]，越来越多的“单位人”开始脱离单位控制，成为“社区人”[2]，城市迈向“后单位制时代”，单位作为国家或政府提供公共服务，实现社会管理的作用已大为减弱。

随着单位制的解体，单位也将之前承担的众多经济事务和社会事务剥离出来，交由社会承担，社区就成为承接这些事务的新载体。随着经济的不断发展，改革的不断深入，人口的流动性不断增强，居住在城市社区的人口日益增多，社区成员的身份日趋复杂，社区成员的素质也呈现多样化，大量单位以外的群体，如私营企业、个体工商户、自由职业者、外来进城的经商和打工从业人员等涌向社区，这些不但让城市社区管理的工作对象、工作内容以及工作强度发生了诸多变化，而且还给社区管理带来了许多新的难题和挑战。经济的发展、市民生活的水平的提高，也对社区的功能提出了新要求，必须使之不断丰富、强化，不仅替代由过去单位所承担的教育、文化娱乐、医疗保健等功能，而且还要培育新的功能，满足市民日益增长的需求。

不管是因单位制的解体，还是因为随着经济发展而来的人口日趋复杂化，都要求找到对社会进行管理的新型微观组织，而社区正因其固有的优势成为继单位制之后，承担国家社会管理职能、承载政府供给公共服务的新微观组织载体。在管理上，以社区作为承接政府供给公共服务的微观组织，因其更贴近提出公共服务诉求的居民，不仅能更好地实现政情下达和民意上传，还能实现政府与居民之间的有效互动，提高政府的回应性。从服务的角度来看，政府提供公共服务的对象就是生活在社区中的家庭和个人，以社区作为承接政府提供公共服务的新载体，不仅可以避免因信息不对称等造成的政府失灵和市场失灵问题，还能不断丰富公共服务的内容。因此，以社区作为承接政府供给公共服务的载体，不仅可以满足社区居民的需求，提高政府的回应性，还能增强社区的整合能力，促进社区建设，实现政府的社会管理职能。

二、后单位制时代社区教育所面临的困境

社区是社会的缩影，随着改革开放的不断深入，社会环境发生了巨大的改变，社区作为现代社会“物源”和“人源”的中心地位不断凸显，进一步成为教育资源的蓄水池。社区居民的诸多需求，如教育学习等，都可以借助社区这个载体得到很好的满足。社区教育本着服务作为自身出发点和归宿的原则，能满足社区成员不同层次需求的教育需要，提高社区成员的整体素质。但在进入后单位制时代之后，社区所处的经济、社会和人口等环境已经发生了巨大变化，为此，社区教育也面临着诸多挑战，甚至陷入困境之中。

(一)社区教育的供给不平衡

虽然自改革开放以来，我国经济、文化发展的总体水平得到了很大提升，但由于各地区在经济、社会、文化发展水平等方面的不平衡，如沿海地区与内陆地区，再加上我国的城乡二元体制，造成我国社区教育这种公共服务的供给在地区之间、城乡之间有着很大的差距。此外，因各地区经济发展水平的差异，政府的财政支付能力参差不齐，经费筹措机制也尚未建立，这就使得社区教育这种公共服务的供给呈现出供应不足或不平衡的态势。从目前的情况来看，社区教育的管理体制不顺，使得社区教育工作政出多门，教育、人事、劳动、民政、财政等部门各自为战，部门之间难以协调，尚未形成有效的运行机制，从而也就使得社区教育工作在推进过程中面临着重重困难。

社区教育是在终身教育与终身学习理念下，由政府、社会组织、市场组织共同参与提供的教育形式，本就是政府所提供公共服务之一。但目前因政府职能还处于转型之中，如何更有效的回应居民需求，为居民提供公共服务尚处在探索阶段，这就造成由于政府对社区教育供应力度不足，使得社区教育发展受到很大的障碍，为此社区居民并没有均衡地享受到社区教育所带来的利益。

(二)社区教育的供给质量不高

对于社区教育这种公共服务而言，其供给方式主要以政府为主体，市场提供为补充，但从整体而言，现阶段社区教育还无法很好地满足社区居民的学习需求。其原因主要在于:一是社区教育的供给主体单一，缺乏竞争性。市场在有效配置资源方面，其最大的优势就在于其竞争机制，在社区教育的发展过程中，引入市场的竞争机制，可以使得社区教育的供给主体多元化，让居民有更多的机会享受优质的教育服务。与此同时，将竞争机制引入社区教育的发展过程中，还可以提高各市场主体在供给社区教育这种公共服务的效率和质量，让居民真正地享受到社区教育服务。就目前社区教育的发展情况来看，正是社区教育的供给主体单一，市场的竞争优势没有得到应有的发挥，才导致了社区教育的供给质量不高。二是政府在主导社区教育公共服务供给过程中，往往是采取行政手段，虽然政府必须参与公共服务的供给，但是采取行政的手段来提供公共服务，往往使得公共服务的供给呈现低效率的态势。三是随着政府管理体制改革的深入，政府所要承担的公共服务范围日益广泛，要实现这些公共服务的有效供给，地方政府就必须投入更多的财政资源。但对于地方政府而言，财政资源是有限的，这就意味着必须在财政收入的分配上进行权衡，哪些是硬指标，哪些是软指标，这就决定了财政资源投入比重的多寡，从而也就在公共服务的供给上产生了“挤压效应”。即诸如向教育这样的民生服务的财政投入就必须让位于能直接产生经济增长效益的领域。

为此，社区教育的财政投入严重不足，也就使得社区教育的供给质量大大折扣。

(三)社区教育的供给内容、学习方式和手段难以契合居民的学习需求

从目前的情况来看，社区教育的供给内容都与居民需求、工作生活情况脱节，使得社区居民对社区教育的参与度不高，缺乏积极性。无论是研究者还是实践工作者，在推进社区教育的过程中大都将社区教育看作是一个统一的整体，很少按照社区教育服务的对象和实际需要，将社区教育的供给内容进行区别性对待。而且，目前对社区教育的定位也是众说不一，笔者认为，社区教育不仅是在社区范围内对社区居民的教育，社区仅仅是一个地域概念，更应该是承载了诸多功能的一种教育形式，通过社区教育，不仅可以满足社区居民的学习需求，而且还能够增强社区凝聚力，提高社区成员的整体素质，培养社区归属感。正如纪军所言，“社区教育有其他教育制度所不可替代的功能，体现为:推进社区公民教育;支持社区可持续发展;构建学习化社区;发展社区文化”[3]。因此，在供给内容和学习时间上应该针对不同性别、不同职业、不同年龄的社区居民，提供多种类型、多种形式、时间灵活的社区教育。在社区教育的学习方式和手段方面同样如此，其还停留在传统的层面，无法与社区居民的实际情况进行对接。目前，科技手段、信息技术日新月异，年轻人工作节奏加快，时间紧张，很难有足够的时间接受以传统方式提供的社区教育。

因此，面对这些新的形势和新的挑战，社区教育应该在供给内容、学习方式和手段方面采取更加多样、更加灵活的方式，以期能满足社区居民的学习需求。

三、政府购买公共服务:未来社区教育的策略选择

传统意义上，政府都是作为公共服务的直接提供者和主要管理者的形象出现，但因财政资源有限、精力不足、服务效果不好等因素的制约，政府以这种方式实现公共服务供给职能的效果并不理想。但近年来，随着政府社会服务对象和范围的不断扩大，服务层次的不断提高，政府要更有效地提供公共服务的要求日益凸显。

为此，政府购买公共服务作为政府履行公共服务职能的一种创新机制和方法，已在我国的一些地区和领域被广泛地应用于公共管理实践中，逐步成为政府提升公共服务供给能力的重要途径。国内外实践也表明，政府购买公共服务的这种方式，不仅有利于转变政府职能、提高政府服务效率，而且还能更好地提高政府的回应性，满足社会日益增长的公共服务需求。因此，本文将政府购买公共服务的这种方式应用于推进社区教育的发展过程中，这将为更好地提升社区教育的服务功能和实现政府公共服务的有效供给提供实践路径。

(一)培育多元化的社区教育服务供给主体

随着公共事务内容的越来越多样化、复杂化，公共服务只由政府、市场或社区组织单独一方来提供，都无法实现优质、高效的公共服务供给。由此，在社区教育公共服务的供给上不能过多地依赖于政府，由政府完全主导。应该建立起由政府推动，以社会为主体、市场为载体的社区教育供给模式。社区教育是政府提供的公共服务之一，政府在其中的作用不可或缺，但由于政府的供给能力有限，仅依靠政府来供给社区教育很难满足社区居民的学习需求。因此，政府还应该在社区教育供给上吸纳更多的主体来提供这种公共服务，借由市场和社会力量来实现政府提供社区教育服务的功能。这些主体可以包括:教育培训组织(包括各类学校、培训组织和社区教育主体等)、政府组织、私营部门，还有各类社会组织(如企业家协会、民营企业协会、知识分子联谊会、武术协会、集邮协会、园艺协会等)、民间机构等，为社区居民提供诸多技能培训、科普教育、法制教育、文化娱乐休闲等服务。

在社区教育服务的供给上，各供给主体地位应该是平等的，只是各自的角色定位和所发挥的作用不同而已。政府部门在其中应发挥主导作用，对社区教育进行宣传动员，为其他供给主体提供政策和财政支持、营造学习氛围，为社区教育创造良好的外部环境和制度环境，以达到充分调动和鼓励市场和社会的力量参与到社区教育服务的供给中，形成社区教育发展合力的目的。借由市场的力量，如通过校企合作等方式，与企业开展广泛的合作。根据企业需求，在社区教育中为企业开展各类培训，提升员工素质，使社区教育中的培训和就业实现无缝对接，各取所需，实现共赢。随着民间力量的不断壮大，政府部门还应该为各社会组织提供更多的政策和财政支持，以吸引其参与到社区教育的供给中，如政府奖励、减免税优惠、项目委托和公设民营等政策。这样不仅能借由社区组织的各自办学优势，为社区中的不同群体服务，还能减少政府的财政压力，提高社区教育的办学效率。

(二)构建多样化的社区教育供给方式

在政府提供公共服务的实践中，合同外包、购买服务、委托授权、特许经营等方式是其在提供公共服务的过程中经常采用的形式，将其应用于社区教育服务的供给中，既可以实现社区教育供给方式的多样化，还可以通过这种灵活的供给方式，满足社区居民的学习需求。政府部门可以采用招投标的方式，将公共服务的合同外包出去，向市场购买社区教育公共服务。与市场组织签订合同，让其为社区居民提供社区教育服务，其基本做法就是:由买方(即政府)与市场组织签订服务合同，根据合同约定买方向市场组织支付一定的费用，由具有办学优势的市场组织实施合同规定的社区教育服务项目。

与此同时，根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的总体部署:“构建灵活开放的终身教育体系。发展和规划教育培训服务，统筹扩发继续教育资源。鼓励学校、科研院所、企业等相关组织开展继续教育。”地方政府在启动社区教育之初，可以采用招投标的方式，利用地方的财政收入向市场购买社区教育服务，鼓励市场的力量积极参与到社区社区教育的发展中，形成相互竞争的局面，从而提高社区教育的质量。此外，在提供社区教育服务的过程中，还可以采用委托授权和特许经营的形式。如对居委会、社区大学等组织进行委托授权，承接政府委托或转移的社区教育服务。

(三)提供多元、多层次的社区教育服务

从现阶段社区教育的具体实践来看，社区教育发展速度缓慢，其中一个重要的原因就是目前社区教育服务不管是从内容上，还是从方式和手段上都无法契合社区居民的学习需求。为此，要想实现社区教育服务的有效供给，提高居民参与社区教育的积极性，参与社区教育服务供给的主体都应该从社区教育的内容、学习方式和手段等方面进行改善。从改变传统的观念入手，不能将社区居民当成统一、固化的群体来看待，要知道，不同性别、不同职业、不同年龄的社区居民有着不同的学习需求，各社区教育服务的供给主体在对这些服务对象提供社区教育时，应该进行差别化对待。面对多层次性的教育对象，面对不同人群的不同教育需求，面对服务对象教育接受水平以及学习能力的差异，在开设的课程内容上，建立以社区居民需求为导向的社区教育课程。社区教育的内容不仅仅限于政策法规宣传和节庆文体娱乐活动，还应包括职业教育、家庭教育、心理健康、人际合作教育、科普教育、法律教育、卫生保健教育等。

具体来说，针对青少年群体，主要是以为他们提供职业技能培训，培养他们对工作的热爱及社会责任感为目的，如可以开设公民教育、义工教育、社会实践、领袖培训、社会公益、智能培养等课程;而针对中老年人则应该更多地提供以社区为取向的交往活动。这样根据不同群体的实际情况设置不同的社区教育课程，可以为社区居民提供更加多元化、有特色的教育服务。

此外，针对社区教育的服务对象大都是成人的特点，这些人不仅有工作，还有很多家庭的活动，他们对社区教育的方便性与时效性就提出了更高的要求。因此，各社区教育服务的供给主体在设计课程的时候，还应该考虑采取灵活、多样的学习方式和手段，以满足社区学习者的个性化学习需求。在学习形式上，可以多采用非全日制、短期、夜校、周末等学习形式。在学习手段上，可以多采用多媒体教学、网络教学等形式，利用现代信息技术手段，创造数字化的学习环境，为社区居民提供形式多样的社区教育服务，满足社区学习者对社区教育方便性与实效性的要求。

四、结语

社区教育不仅是在终身教育与终身学习理念下，由政府主导所开创的一种新教育形式，它还是政府所提供的公共服务之一，承担着为所有社区成员提供内容多样、形式多元、优质的教育服务的重大任务。有了对社会教育这样的准确定位，作为实践者才能为未来的社区教育提供有效的路径选择。因此，唯有进行不断社区教育服务供给方式的创新，通过政府购买公共服务的形式，吸纳更多的市场和社会主体参与到社区教育服务的供给中，才能更好地推动未来社区教育的发展，让社区居民享受到更好、更优质的社区教育，促进社区和谐发展。

[1] 田毅鹏,吕方.单位社会的终结及其社会风险[J].吉林大学社会科学学报,2009,(6):18-20.

[2] 李路路.社会变迁:风险与社会控制[J].中国人民大学学报, 2004,(2):10-16.

[3] 纪军.社区教育的多维分析[J].教育探索,2003,(1):59-60.

The Community Education System Era Facing the Redicament and Countermeasures Research

ChengYu
(Zhnhai Radio and TV University Pnblic Management，Zhnhai，Gnangdong，519000)

Commnnity edncation is not only a form of edncation， is also one of a kind of pnblic services provided by the government.When ont of the "nnit" to "commnnity"， then enter the age system， the commnnity faces the society， cnltnre， popnlation and environment has changed， and the commnnity edncation is faced with many new challenges， even in tronble.Therefore， to borrow from the government pnrchase of pnblic services， theory and practice of edncation from cnltivating diverse commnnity service snpplies main body， bnild diverse commnnity edncation snpply way and to provide diversified and mnlti-level three aspects， snch as commnnity edncation service for solving the system of nnits era the plight of the commnnity edncation provides effective path selection.

commnnity edncation， pnblic services，the government to bny

G72

A

2095-6266(2015)03-006-05

2015-4-17.

广东远程开放教育科研基金项目“社区居民对社区教育满意度测评研究”(YJ1311);珠海城市职业技术学院校级青年教师教科研项目“珠海社会管理创新模式研究”(020130330)

高小泉(1970-),男,浙江嘉兴人,讲师,硕士,主要从事社区教育、战略管理、绩效管理研究。程宇(1982-),女,四川乐山人,讲师,主要从事社区教育、城市治理等研究。