开放大学法制保障建设的二重思考——以开放大学的功能定位为视角

陈莺

(常州开放大学，江苏常州213001)

开放大学法制保障建设的二重思考
——以开放大学的功能定位为视角

陈莺

(常州开放大学，江苏常州213001)

当前开放大学立法的缺失是开放大学功能定位模糊的重要原因,这也是造成开放大学办学困境的重要原因。从立法层级和立法内容两个方面分析开放大学的法制保障建设问题,应该进一步明确开放大学的法律地位和办学自主权,建立其外部治理结构,并通过制定开放大学章程来建立其内部治理结构。

功能定位;立法层级;立法内容;开放大学章程

《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》提出要“办好开放大学”，教育部在《深化教育体制改革工作重点》中亦提出要“探索开放大学建设模式”，这是我国继续教育、成人教育、远程教育尤其是广播电视大学在新的历史条件下转型、变革和应对挑战的重要指导方针。而2012年，国家开放大学、北京开放大学、上海开放大学、江苏开放大学、广东开放大学和云南开放大学相继成立，这也标志着我国开放大学的建立从理论研究进入了实践探索和发展的阶段。但是，开放大学的功能定位是什么?要实现其功能定位，困境又在何处?笔者将从法制保障建设这个角度来对此问题进行探讨。

一、开放大学的功能定位分析

目前已经成立的开放大学，都是以广播电视大学为基础和前身建立的，但是，开放大学并非广播电视大学的简单翻牌，要实现开放大学的内涵发展与提升，必须进一步明确开放大学的功能定位。

(一)开放大学的大学属性是其功能定位的基础

开放大学首先是一所大学，所谓大学，通常是指提供教学和研究条件的高等教育机构，通常我们把大学所提供的教育分为普适型、学术型和应用型三类，在高等教育大众化发展的当前阶段，不同大学的功能定位也应有所区别，在研究开放大学功能定位之前，首先要以其大学属性作为基础。传统的电大办学功能定位一般限于学历教育和非学历教育人才培养，以及公共服务平台的搭建，这种定位体现了电大的教育机构属性，但却难以体现其大学属性。现代大学应具有培养人才、科学研究、服务社会和引领文化这四大功能，开放大学也应紧紧围绕这四大功能，以应用型人才的培养和培训、学术创新与发展、文化的传承与引领，真正服务于我国终身教育体系以及学习型社会的构建。

(二)社会需求关系是开放大学功能定位的导向

不同的大学，其功能定位也应根据其自身特点而有所不同。开放大学在确定其自身功能定位的时候，很重要的一点就是要考虑到社会需求关系，主要可以从以下三点来思考:

1. 高等教育的大众化给开放大学的办学定位带来新的挑战

可以说，随着高等教育的进入大众化发展阶段，给开放大学带来的是全新的挑战，仅仅从事补偿性学历教育已经不足以体现其特色，而应确立错位发展的定位，这样才能在竞争中取得优势地位。

2. 继续教育需求的持续升温给开放大学的功能定位带来新的机遇

越来越多的在职者为满足其不断更新知识以及学习新技能的需要，继续教育的需求可以说持续升温，开放大学开展的远程教育、短期培训等教育形式，更适应这一类人群的需要。

3. 社区教育、终身教育需求的不断增长给开放大学的功能定位带来新的增长点

随着学习型社区的创建、学习型组织的发展，社会对于不完全是满足学历或者职业需要的学习需求也不断增长，社区教育、终身教育成为开放大学新的增长点。

因此，开放大学应定为为以现代信息技术为支撑，面向全体社会成员，学历继续教育与非学历继续教育并重，以促进灵活开放的终身教育体系的形成，促进全民学习、终身学习的学习型社会的形成为使命的，办学网络立体覆盖城乡，没有围墙的现代远程新型大学。其功能主要体现在培养人才、服务社会、科学研究和文化引领等几个方面。

二、立法缺失与开放大学功能定位之间的矛盾

当前开放大学的建设和发展还只是起步阶段，面临的问题不少，要实现其功能定位，要解决多方面的问题，其中，立法的缺失正是其中十分突出的一项，具体表现为。

(一)法律地位的不明确是办学定位模糊的重要原因

法律地位意即法律上的人格，表达着法律主体所享受的权利及其承当的相应义务。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第30条更加具体的规定了“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人”。从法律规定来看，开放大学形式上的独立法人资格自批准之日起即已获得，然而就目前我国开放大学创办实践来看，其独立办学自主权难以落实，依然存在“合法性”的身份危机。开放大学目前并没有通过教育法律法规来赋予它法律意义上真正的办学自主权，也没有制定大学章程来自主处理学校事务，特别是省域级开放大学的办学自主权不足，因此，某种意义上来说，其办学功能也依然是电大的延续，功能定位也比较模糊。

(二)外部权力界限的不明影响了开放大学功能定位的内涵发展

纵观世界大学体系，行政部门与大学的关系，并非领导与被领导，管理与被管理的关系，政府只应该对大学进行依法治理与宏观指导。而因为没有从法律意义上明确开放大学的独立法人地位，没有建立开放大学外部治理结构，所以无法从真正意义上厘清学校和政府行政部门间的权力界限。开放大学在培养人才、科学研究、服务社会和引领文化这四个方面功能的实现，固然需要政府的推动和引导、监督，然而权力界限的不明，将导致学校办学机制的僵化和学校自我调控能力的削弱，影响其功能定位的内涵发展。

(三)法人治理结构未能建立阻碍了开放大学功能定位的实现路径

开放大学秉持开放的理念，无论是开展学历还是非学历教育，都是面向社会培养应用型人才，因此必然和社会紧密联系，这种特点反应到开放大学的治理方面就必须有社会各界力量的广泛参与，怎样协调有多元主体参与到开放大学治理中所产生的权利和义务关系，使开放大学各机构能顺畅运行，进一步开拓和探索开放大学功能定位的实现路径，就必须建立好其内部法人治理结构，完善决策、执行以及监督等机制。而目前这种机制尚未形成，权利义务不明确，一定程度上阻碍了开放大学功能定位的实现路径探索。

三、世界知名开放大学的立法经验分析及对我国的启示

从世界其他知名开放大学的经验来看，无论是英国开放大学、法国国家远程教育中心、日本放送大学、还是香港公开大学等学校，他们所取得的办学成就与其创办和发展的路径法制化是分不开的。笔者在此仅以英国开放大学、印度国立开放大学和泰国素可泰开放大学为例进行分析。

(一)英国开放大学的立法经验

英国开放大学是世界上第一所开放大学，也是世界上比较成功的开放大学典型，其在建立之前，首先成立了开放大学计划委员会，起草开放大学的特许状草案和规程，1969年英国枢密院通过了开放大学的《皇家特许令》，这项特许令由议会通过，女王签署，英国开放大学在此基础上正式成立，此外，英国开放大学还制定了大学章程，特许令和大学章程确立了英国开放大学的独立法人地位，规定了学校名称、性质和运作机制，界定了其业务运转权限。学校建立了校务委员会和学术评议会作为最高权力机构，通过庞大的委员会体系来对学校进行治理和决策。另外，还建立了以校本部教学研究和管理体系为核心，以13个地区办公室和260多个学习中心为依托的英国高等教育创新体制，形成了决策与运行分离的权利控制和行政运作机制。可以说，皇家特许令和大学章程是英国开放大学办学的基础和成功的法律保障。

(二)印度国立开放大学的立法经验

1985年印度议会通过法案，准许建立国立远程教育大学，同时颁布了《印度英迪拉·甘地国立开放大学法》，该法详细描述了大学管理的基本结构、人员配置、职责划分以及教师与学生的权利义务等内容，还赋予了大学统筹、协调和管理全国远程开放教育系统的功能，成为印度开放大学实践的最佳基础。目前， 印度甘地国家开放大学通过远程教育委员会的机制发挥着大学和印度开放远程学习领导机构的作用，现其注册学生数占全印度在校大学生总数的十分之一以上，并有16个博士点和20个硕士点，为凝聚国家实力和实现人力资源开发起到了重要作用，这些都离不开立法的保障和推动。

(三)泰国素可泰开放大学的立法经验

泰国的素可泰开放大学，是东南亚的第一所开放大学，由泰国皇家宪章于1978年9月5日宣告成立，它被明文规定拥有与其他大学所具有的所有同等荣誉和特权。在法律地位得到充分认定的条件下，泰可素开放大学目前在泰国已经建立起一个全国范围的服务网络，包括10个地方教学中心，如今大学在校生达到15万之多，被列为世界巨型大学之一。法律制度的完善不仅保证了远程教育的资金投入、人员和设施的建设与完善，同时也充分调动了教与学双方的积极性，为远程教育目标的实现提供了保证。

以上仅为所举几例，然而我们可以看到，无论是发达国家还是发展中国家，比较有影响力的开放大学的成立与发展，离不开法律地位的明确和大学法人治理结构的确立，这也为我们中国开放大学的成立和发展提供了有益借鉴。开放大学作为一所新型大学，其功能定位需要通过立法来明确，其功能定位的内涵发展必须以厘清与政府行政部门的权力界限为前提，而它的功能定位的实现路径，也需要通过建立法人内部治理结构来确立。因此，通过立法来为开放大学的建设和发展奠定基础，指明方向，实现其外延式拓展和内涵式发展，是开放大学建设中的当务之急。

四、从功能定位的角度思考我国开放大学法制保障建设

关于开放大学的立法问题，已有一些学者对此进行了分析，然而，在当前情况下，应当以国家层面的立法先行还是地方立法先行?开放大学立法在内容上大体应包含哪些方面?对此并未形成主流观点，笔者拟结合开放大学的功能定位问题，从层级设计和内容架构这两方面来对开放大学的立法进行较宏观层面的分析和思考。

(一)开放大学立法的层级设计

1. 开放大学的法律地位以及办学自主权等问题，宜从国家层面来立法

开放大学的独立法人资格以及办学自主权问题，是开放大学最根本的法律问题，也是开放大学功能定位的实现基础。关于这一问题的立法，建议从国家层面进行。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中要求“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学”，将其作为构建灵活开放的终身教育体系的一项重要措施，但是，这只是政策层面的规定。与政策的灵活性、变动性相比，法律更具有严肃性和稳定性。另外，法有宪法、法律、行政法规、地方性法规之分，上位法和下位法之间，层级不同，其效力也有所不同。为了充分保障开放大学的地位与发展，体现国家对开放教育的重视程度，建议由全国人大常委会来进行国家层面的立法，这样才能从制度层面为开放大学的生存和发展提供更严肃、稳定的保障。而且，国家开放大学和地方开放大学在办学自主权方面涉及到一系列权利分配的问题，有学者建议从地方层面先进行立法，但是地方立法由于其效力的层次和范围所限，在这方面能发挥的作用有限，而且，如果各地方分别立法，内容不同，实际操作中的冲突也可能较多，因此，笔者认为，对于开放大学的法律地位和办学自主权问题，宜从国家层面进行立法。

2. 开放大学的外部治理结构，宜以地方立法来规范

开放大学的重要功能就是服务于地方经济建设，服务于学习型城市和终身教育体系的构建，它和地方政府之间的关系肯定是十分紧密的。而各地在构建学习型城市和终身教育体系方面的推进策略不同，基础不同，开放大学在其中所能承担的角色任务也不同，建立开放大学的外部治理结构，也就是合理区分开放大学与政府管理部门的权力边界，笔者认为，宜以地方法规的形式来制定，这样才能将开放大学的功能定位与地方经济、教育发展的实际更密切地结合起来。

3. 开放大学的章程，宜由学校自行制定，并报教育行政部门审核

制定大学章程，是高等教育法所要求的成立大学的必要条件，因为章程中主要规定的是学校的管理体制和运行机制等内容，这也是开放大学探索其功能定位的实现路径，推动开放大学内涵发展的重要基础。开放大学的前身是广播电视大学，具有特殊的校情，而且，开放大学是新生事物，其办学理念与管理体制也不同于普通大学，并正在探索中，所以，广泛征集多方面的意见，由学校自行制定学校章程，是比较可行的途径。当然，为保证开放大学章程的效力，在学校内部应提交教职工代表大会讨论通过，到学校外部，还应当由教育行政部门进行审核，这样，开放大学章程方能生效。

(二)开放大学立法的内容架构

1. 确立法律地位及办学自主权，以进一步明确开放大学功能定位

独立的法人地位和办学自主权是开放大学明确其功能定位的基础，理论上来说，按照《高等教育法》的规定，开放大学在成立时即具有法人资格，依《民法通则》第三十七条规定，法人应当具备下列条件:(1)依法成立;(2)有必要的财产或经费;(3)有自己的名称、组织机构和场所;(4)能够独立承担民事责任。因此，开放大学要真正意义上成为独立法人，首先应符合我国高等教育法所规定的高等学校所具有的基本条件，而其中最基本的就是拥有独立的办学权和学位授予权。现有的开放大学，其法律依据主要以教育部的相关批复以及函等形式存在，并没有上升到全国人大或者全国人大常委会通过的法律的形式，并且都规定了有学位授予权，但是相对而言，关于开放大学的法人资格条件的规定不完备，特别是省级开放大学并未真正意义上拥有独立办学权。要真正明确开放大学的功能定位，首先要做的就是以立法形式确立开放大学是一所依法设立的，以开展学历教育与非学历教育为主，培养应用型人才的，拥有独立财产权和办学自主权的大学。另外，对于地方开放大学和国家开放大学在办学自主权方面的问题也应作出相应的规定。

2. 确立开放大学的外部治理结构，厘清开放大学与行政部门的关系

按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的规定，我国应“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理的权限和职责”，“高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。”这些规定的目的就是推进政校分开，管办分离，开放大学由于在地方学习型城市构建中的特殊作用，不可避免地与政府主管部门要发生紧密的关系，因此，在法律上也应合理划分开放大学与行政部门的权力边界，强调政府的指导、评价、监督和服务作用，确立开放大学的外部治理结构，厘清开放大学与行政部门的关系，这样才能真正意义上实现开放大学的办学自主权。

3. 制定开放大学章程，进一步确立开放大学功能定位的实现路径

《教育法》第26条规定:“设立学校及其他教育机构，必须要有组织机构和章程”;第28条规定:“学校及其他教育机构有按照章程自主管理的权利。”开放大学要成为真正意义上的大学，必须在国家相关的教育法律和法规及教育政策框架内，来制定开放大学的章程。特别是开放大学是一所区别与普通大学的新型大学，由于其开放、灵活的办学理念，以及在终身教育体系和学习型城市构建中的特殊地位，在办学和管理体制上也应有所创新。同时，由于开放大学与社会的紧密联系性，需要吸纳其他的社会力量参与开放大学的治理，创建开放大学联盟就是一种很好的选择，这样，在开放大学人才培养与公共服务计划上、在办学资金的筹划与运营上、促进大学与社区的良好关系上、对校务管理的监督上，都能发挥联盟的作用。具体来说，学校的办学理念、体制和运行的基本框架、学校的基本架构、内部各部分的组成、结构等这些问题，也就是其内部治理结构，都应在开放大学章程中进行规定，才能进一步确立和细化开放大学的运作体制和机制，为开放大学功能定位的实现提供必要的路径，使开放大学办出特色。

在开放大学建制之初，相关的体制机制仍在探索阶段，要进一步明确开放大学的功能定位，使其真正在构建学习型城市和终身教育体系中发挥重要作用，立法保障是其中最为关键，也是最为基础的一环。尽快从国家、地方层面进行立法，开放大学自身也应积极制定开放大学章程，实现开放大学自主办学的法制保障，确立开放大学功能定位的实现路径，才能确保开放大学的长期可持续发展。

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[3] 谈松华.探索中国开放大学的独特发展模式[J].中国远程教育，2011，(5).

[4] 黄欣，蒋侯玲.论开放大学的法律地位及其办学自主权的法律保障[J].现代远程教育研究，2011，(2).

[5] 黎静.试论办好中国开放大学立法先行[J].前沿，2011，(14).

The Open University Legal Guarantee of the Construction of the Double Thinking:In the Perspective of Function Orientation of the Open University

Chen Ying
(The Open University in Changzhon，Changzhon，Jiangsn，213001)

The lack of the cnrrent legislation of the Open University is the important reason for the Open University fnnction fnzzy， it is also an important reason for difficnlties in open nniversities. From two aspects of legislations and legislative content analysis of the gnarantee of legal system constrnction of the Open University， shonld fnrther clarify the legal statns of the Open University and the school antonomy， establish its external governance strnctnre， and to seek the articles of association of the Open University to establish its internal governance strnctnre.

fnnction orientation， legislations， the legislation content，the articles of association of the open nniversity

G724.82

A

2095-6266(2015)03-001-05

2015-5-16.

陈莺(1976-),女,江苏常州人,副教授,硕士,主要从事法学、终身教育研究。