民初安徽历届政府治皖经济政策成效分析

郭从杰



民初安徽历届政府治皖经济政策成效分析

郭从杰*

（阜阳师范学院 历史文化与旅游学院，安徽 阜阳 236037）

北洋时期由于时局动荡，财政极度困乏，军饷支出压力过大；人事更迭频繁，军民两政长官矛盾重重，民初安徽历届政府虽颁布了相关经济政策和措施，却多流于形式，而试图落实的经济政策也没有连贯持续性。整体而言，除倪嗣冲督皖时经济有所发展外，其他数任军民长官，治皖经济成效并不理想甚至是无所作为。

民初安徽；经济政策；倪嗣冲

一

自上世纪80年代以来，一些学者着眼于对近代安徽经济的研究，代表性的学者有王鹤鸣、施立业、郑国良、吴春梅、马陵合、沈世培等人（1），他们的成果多体现在对经济实体本身的梳理分析，而对经济政策成效的研究有所疏略。本文试图探讨民初安徽政府治皖经济政策的成效，并从整体上考察民初安徽经济发展的大体态势及其制约因素。

北洋政府统治时期，安徽政局动荡不已，人事更迭频繁。这段时间大体可分为三个时段：1912年至1913年7月，先后有孙毓筠、柏文蔚、孙多森督皖；1913年7月至1920年9月，主要有倪嗣冲主宰安徽军政，其中1913年8月到1914年11月、1916年5月到1917年9月两个时期倪嗣冲兼领民政或任省长，此期间先后任职民政的还有韩国钧、李兆珍、黄家杰、龚心湛、吕调元、聂宪藩等人，他们与倪嗣冲共治安徽。1920年9月至1927年初，主要有张文生和马联甲等人把持安徽军务，民政方面除马联甲一度自兼外，先后有聂宪藩、李兆珍、许世英、吕调元、王揖唐、吴炳湘、王普、高世读、何炳麟等人治皖。北洋时期安徽军民两政长官年表如下（2）。

民初安徽军政民政长官年表

年份军政长官民政长官 1912年孙毓筠光复时被推为都督，1911年12月23日赴安庆视事，1912年4月27日病假，7月1日免柏文蔚4月27日署，7月1日任柏文蔚4月27日兼署 1913年柏文蔚6月30日改陕甘筹边使（未就）孙多森6月30日任，7月21日逃，7月27日免倪嗣冲7月27日署柏文蔚6月30日改陕甘筹边使（未就）孙多森6月30日兼署民政，7月27日免倪嗣冲7月27日兼署

1914年倪嗣冲倪嗣冲7月15日卸兼民政，韩国钧7月15日任，11月中旬到任 1915年倪嗣冲韩国钧7月31日调离李兆珍7月31日任，未到前徐鼎康代 1916年倪嗣冲4月10日改长江巡阅副使张勋4月10日兼署，7月5日任李兆珍4月22日调京倪嗣冲4月22日署，7月6日任 1917年张勋7月8日革倪嗣冲兼署，9月8日省长改任倪嗣冲9月8日改任督军黄家杰9月8日任 1918年倪嗣冲黄家杰11月14日病故龚心湛11月21日任，未到前刘道章护理 1919年倪嗣冲龚心湛1月11日改任财长吕调元1月11日任，未到前李维源暂代，12月31日被免聂宪藩12月31日任 1920年倪嗣冲9月16日免张文生9月16日署聂宪藩 1921年张文生9月4日任聂宪藩8月21日免李兆珍8月21日任，9月22日逃，9月29日免许世英9月29日任 1922年张文生10月7日改授定威将军马联甲10月7日任督办安徽军务善后事宜许世英（11月29日调署司法总长，仍留原任） 1923年马联甲许世英2月3日免以阮忠植护理安徽省长吕调元2月10日任，12月11日免马联甲12月11日自兼民政长 1924年马联甲11月16日弃职，11月28日免王揖唐11月28日兼马联甲11月16日弃职，11月28日免王揖唐11月28日任 1925年王揖唐4月24日辞郑士琦4月24日任，8月29日辞姜登选8月29日任，11月25日免邓如琢11月25日任王揖唐6月18日免吴炳湘6月18日兼，10月28日辞江绍杰11月23日暂代王普12月1日任 1926年邓如琢3月24日调离陈调元（总司令）王普4月16日被免高世读4月16日任，12月24日辞何炳麟12月24日任 1927年2月北伐军进入安徽2月北伐军进入安徽

通过上表统计可以得出，在皖任职军政或民政长官超过1年的有柏文蔚、倪嗣冲、黄家杰、聂宪藩、许世英、吕调元、张文生、马联甲，其中吕调元任职时间两次计算在一起，韩国钧虽从任命上超过1年，但其到任是从任命下达4个月后才赴皖履职。超过半年的有张勋、李兆珍、王揖唐、高世读等。其他短的只有数天，长的也不过月余。通过对8位任职时间超过1年军民两政长官实施经济政策措施的相关分析，大体上可以判断民初安徽经济发展的成效。

二

民国成立，安徽起初并无经济行政机构可言，自1913年4月始设实业司，1913年9月倪嗣冲督皖后，降实业司为科，隶内务司。1914年7月改隶政务厅，仍称实业科，成为省公署内的二级单位。1917年9月恢复设立实业厅。安徽省级经济行政机构所掌理之业务，一般仍以农矿工商为主，兼及水利、公路、电气等项。县级政府中有设科、设局以管理实业行政的，也有根本没设机构的[1]255。值得一提的是，这一时期的实业教育有所发展，据统计，自1912年至1921年间，安徽共办有实业学校40余所，分农业、工业、商业、女子职业四类，并分甲、乙两种。甲种施以完全的普通实业教育，乙种施以简单的普通实业教育。在农、工、商学校中，又以农业学校偏多，并且多为蚕桑学校。时人认为，挽救经济困难的出路在于蚕桑，“获利之最剧、最速莫如蚕桑”[2]。不过，对于实业教育的成效不宜拔高，这些学校学生一般数量不多，有的只有几十人，而教员同样极为缺乏，有的学校只有几位教员，至于办公费用少的全年也只区区数百元。

虽然每任省长或许都想有所作为，但与具体实情相距甚远。辛亥期间，安徽政局极其动荡，孙毓筠莅皖后，短短数月，难以控制局势。柏文蔚自1912年4月署理安徽都督一年有余，督皖期间并未大的作为，他常常东挪西凑，借款度日。1913年6月省议会认为其行事诸多违法之处，质问柏文蔚，“本省预算决算各案何以不提出交议”，柏只得亲临省议会，“谓皖省财政支绌，各处军饷现已三月未发，急迫万状，闻各军几有哗溃之势”，并要求再向商会诸君暂借款两万金。但“皖省军饷每月由财政司发出，已列表册”，“前次款项究竟作何用度”，柏督谓“前次款项因适有他项重要用途，暂时挪用，容后筹归”[3]。后来，柏文蔚又组织谋划反袁斗争，自然难以有序推进建设。

韩国钧，江苏海安人，1914年11月莅任后，“于省垣西门外设立森林局，并于滁县地方设立畜牧场，以资提倡实业”[4]。为了兴办实业，韩国钧解决费用的办法是，“将应加十成之三四仅加十成之一五”，“通饬各县遵照征解”[5]。不过，这一办法并未落实，加之韩国钧个性孤傲，与倪关系不和，一些措施只是停留在官样文章上。

黄家杰，江西新淦人，早年与倪嗣冲同在东北任职，入皖后任倪的秘书长，并由倪推任安徽淮泗道尹，1917年9月继任省长也是倪推荐所致，与倪关系融洽，因此黄家杰长皖后，并无实权，且体弱多病，一年后病故。黄家杰上任后，面临的问题就是为倪筹措军饷，为此财政厅长曾表辞职之意。“安徽财政厅长郑鸿瑞现以皖省财政困难几达极点，而倪氏又只顾军饷不时电催，并责以钩稽不力，殊属难于办理，故已向倪氏辞职，自昨日由蚌回省后，即饬各科预备交代，并闻倪氏有保荐刘鸿庆为财政厅长之说。”[6]

黄家杰去世后，龚心湛担任安徽省长，1918年底到省后，“以理财为第一急务”，延见财政厅长刘鸿庆，称“民国三年余在皖省时有盈无绌，何以至今，有绌无盈”，刘鸿庆称“安武军又添练三路，此收支不符原因之大者也”[7]。龚随即谕令六十县知事将近年所有历任交代逐款查明造册呈报，追查浪费公款之风，并考虑将财政厅长刘鸿庆予以撤职。龚心湛掌皖月余，升任财政总长。倪嗣冲推荐李维源、刘道章、王郅隆等人选任安徽省长一职，而北京政府调吕调元来皖。

吕调元，安徽太湖人，1919年1月上任伊始就提出治皖方略。“新省长吕调元前在蚌埠会与倪丹忱氏面商划分权限及用人行政方法。故吕氏下车后首将署内重新改组，分设总务、内务、教育、实业四科，各科职员大加淘汰。”[8]“裁去约四十人左右，留者仅十一二人”，“薪水一律减至二十元”[9]。吕调元上任后，便与新任财政厅长胡思义继续整理财政。吕调元筹办造币厂，还曾“拟在芜湖组织农工银行，资本总额定四十万，每股银币一百元，收足十万元时，即呈由全国农工银行事务局，核转财政部注册”[10]。通过发展金融业，试图缓解困境。此外，1922年10月安徽实业厅长郑翔伯等发起组织安徽矿业协会，还推举吕调元为协会会长。

聂宪藩，安徽合肥人，1920年初履职，由于先后受到张文生、马联甲等人掣肘，很多事务无法展开。不过聂对民生问题有所关注，由于一些奸商，囤积米粮，造成粮食紧缺，粮价飞涨，致使一般贫苦民众度日维艰。聂宪藩察悉民情后，致电江西省军民两长，借米三万石来皖，籍办平粮，以济民食。聂宪藩还通过整顿南北各茶税局，增加税收。1921年8月，聂宪藩被倪道烺、马联甲逼迫，辞去省长职。

许世英，安徽东至人。许在李兆珍被驱逐后，于1921年10月13日正式抵省垣接纂。许世英对安徽时局有所了解，他提到治皖方针时说，主要分为治本治标两办法，即：“治本不外发展自治，改良政治，缩小军备，筹备裁军会，设立审计委员会，提倡实业教育；治标不外筹募赈捐、解决姜案等。”治标细分为五件：“㈠筹赈水灾；㈡军饷已在蚌埠与张督协商，宜从裁军为根本解决之法；㈢姜高琦案情已由政府委苏省军民两张查办，尽力使此案得公平之解决；㈣省选双方争执，现尚未明真相，惟解决此事，一须遵守法律，二须尊重多数民意；㈤对于教育一事，今于吾皖自当力谋扩充，设法实行十年度预算。”[11]许世英任上最大的成效就是推进废督裁兵运动，设法减少军饷支出。而此后，任职时间较长的张文生、马联甲，对于安徽经济建设几乎毫无作为，他们关心的就是筹饷养兵。

应当说，在北洋时期治皖经济方面最有成效的还是倪嗣冲。虽然1913年9月14日倪嗣冲将教育、实业两司合并到内务司，后来到1917年9月才恢复设立教育厅、实业厅。但倪嗣冲对实业发展一直予以重视，工矿业方面，在他主政期间，“据统计，1912至1919年，安徽省注册领照的煤矿公司有81家。同一期间在安徽注册领照的铁矿公司有15家。总体而言，注册矿区数是清末的4倍”[12]64。其他工业如织布业、印刷业、火柴业等也有所发展。商业方面，不论是从芜湖、凤阳关的税收，还是通过芜湖海关历年贸易统计（1877－1933）的资料分析，均可看出这一时期安徽商贸的发展[12]273-274。

倪嗣冲为发展农业，积极推进治淮工程，办理皖北河工者“全为皖省官吏，而总其事者则皖省长倪嗣冲也，开工至今几及一年，初用工人四万两千，继而逐渐加添，今从事浚挖者确有五万余人”[13]。 1920年 5月倪嗣冲在咨全国水利局的文件中谈到治淮的经过，“于是首浚濉河，次则北淝、西淝、沫河、新黑、濠、会、沱、茨等以及濉河上游之南北中三股河道，阅时三载，次第竣事，又于淮河北岸自凤台县之沫河口起迄五河县止，南岸自霍邱县之灵水集起迄盱眙县止，共修筑长堤达两千里”[14]。水利兴修，溢出田亩甚多，农业获得丰收，如水稻作物的产量除满足安徽民众食用外，各省军用米粮也多有皖省赈办，并且有时还出口到日本等国。拿1918年安徽的米、麦产量与全国产量相比，分别占全国的第五位与第四位[15]439。1924年3月，马联甲主政安徽时，也曾筹款4万元，在望江华阳河入长江口处办理堵筑工程，以防江水倒灌。

整体而言，他们有的主皖数年，有的昙花一现，有的计划庞大，有的无所事事。北洋政府时期，民初安徽并无完整的经济政策而言，较为系统的，多是中央一级相关命令的传达。而一些大的项目也多与中央支持有关，如农业方面的祁门茶场、石门山种畜场；水利方面的全国水利局直接督办的导淮工程；矿业方面中央在安徽设有官矿督办，进行煤矿开采[3]272。

三

由于受当时政治与财经情况的影响，很多政策其实不易推行。就安徽省自身来说，经济政策实施及成效不彰，其制约因素主要有以下几点。

第一、财政极度困难

柏文蔚督皖期间主要靠借债过日，1914年11月倪曾致函徐世昌，“柏逆在皖现存之款固涓滴无遗，尚欠日商20余万元”，详陈皖省财政窘况，内称“皖省贫瘠，向为东南之冠”，仅外债数已达数百万元，“以灾祲兵劫之安徽撑持至此，已觉煞费心力”[16]256-258。安徽财政入不敷出，倪嗣冲量入为出，曾一度略有结余。“惟龚（龚心湛）去财政厅长后，郑氏（郑鸿瑞）继之，亦尚能敷衍，迨刘吉甫（刘鸿庆）接任斯职，而财政紊乱日见其甚。至七年终，计亏空二百万元之巨。”[17]1918年间省长公署经费无着落，省财政厅只得以铁路桥梁枕木为担保，向英国怡大洋行借款40万银元，作为军政费用[18]166-167。倪嗣冲去职后，张文生、马联甲财政上更是困难，无能为力，甚至连军费都难以募齐。

倪嗣冲曾试图通过盐斤加价，兴办实业，“现倪省长以振兴实业创办之初，非有基本金设立、实业银行以为基础，则实业终不能发达。日前特邀集各议员会商，拟于盐斤项下每斤加洋二分，以作开办银行之用。惟现在省议会闭会，大约须俟来年开会时提交通过即行举办”[4]。但这一计划延宕数年，最终因种种原因未得实施，对此倪嗣冲在致京函电中，不无伤心的说到，“嗣冲前于民国五年在安徽省长任内，殚精竭思，拟仿往年铁路私股路股之法，由盐务筹款，兴办实业”，为晓谕民众，将此说撰成文字，以公民名义编发各县，以当商榷，“皖省人民多半以嗣冲此说为然。去岁黄前省长博采众议，提交议会，未及议决旋即闭会。心湛到任后，以此事悬宕，徒召群疑，不如议决，免滋流弊。是以照案咨催，嗣经议会咨复，每百斤议加公股一元，以三年为期，现在并未实行，此盐斤加价之经过情形也”，“加收盐股，创办实业一案，系全省生死关头，且系省会议决，嗣冲、心湛未敢置辞，容再咨交省议会复议”[19]。盐斤加价一案，讨论数年，不管是倪嗣冲任省长还是黄家杰、龚心湛任省长，均无果而终。

由于财政极其困难，又难以开利源，兴办实业，“皖省实业费比例平均或可假定在3%左右，比例仍低，何况在北洋时期，皖省财政困难，年年入不敷出，所谓的实业费几乎全属行政办公费，而在当时机关费（包括办公费、薪俸）不时拖欠的情况下，即使区区之办公费亦不可尽得，所谓的实业建设，不过聊备一格而已”[1]264。

第二、军饷支出压力过大

倪嗣冲任职期间，安武军军饷由中央拨付，改编的新安武军，虽归倪管辖，名义上隶属于长江巡阅使节制，系中央军队，粮饷也多由北京政府发给，虽然时有欠饷，倪在任时如遇“政府饷源不济”，就会动用一些手段“由私人在各项政费腾挪”，甚至停办教育、实业等项[20]。倪嗣冲把军费作为首要问题考虑，又力将“积年债款渐次清偿”[19]，省库自然难有大的结余。

倪嗣冲辞职后，张文生督皖，“所有巡阅管辖之新安武军亦并归皖督统辖，中央遂停拨军饷”[21]。又于1921年2月规定新安武军军饷年为140万，由中央和皖省分摊[22]。而旧军军饷就需380万，皖人对此“已属筋疲力尽”。张文生因军费无着，到省城向聂宪藩索饷，聂“不敢或忤”，虽经各界一再拒绝，仍“私行接济新安武军七十万”[20]。皖省原有安武军五旅，军费支出已占全省收入三分之二，1920年新安武军移驻皖境后，又要皖省每年担负军饷70万元。军费筹措本来限于从铜圆余利、契纸加价以及牙贴附加三项专款中筹得，但张文生挪用皖北工赈余款、截留全省烟酒印花税等，致使皖省财政更加紊乱，教育、实业等费大受影响。

此外，张文生还将原来停止的田赋一五加征及出境八分米厘重新征收。1920年12月，省长聂宪藩、财政厅长陶镕等赴蚌埠，名为解决军饷问题，实则筹划一五加征及八分米厘作为该军军饷，张文生允将保障聂宪藩的省长之职。民众闻此疾呼，皖历年以来，“方且日日要废督，日日主张裁兵，誓延旦夕祸福之残喘，而聂宪藩、李大防、陶镕等徒为个人权力问题，甘心媚张，嫁祸地方”[23]。聂宪藩对于教育实业问题，借口没有款项，没做任何推广，而对于安武军饷，却多方搜刮。“初犹冀公割初倪氏苛政，而公为祸竟较倪氏尤甚，望迅速辞职，以让贤能，公愤所在，惟力视听。”[24]由于聂宪藩受到各方压力，最后被迫离职。

许世英任职后试图有所振作，在安武军费问题上，不予支持张文生、马联甲，而是推进废督裁兵运动，撤换财政厅长孔宪芳。张文生通过孔宪芳把持财政，将教育经费减去十余万，又拟恢复八分米厘捐充新安武军饷。许世英致电中央撤换孔宪芳，保王源瀚为财政厅长。但张文生以强权封锁全皖财政，通电六十县知事，丁漕正杂各款，应解蚌埠，以充军需。皖南的安徽军务督办马联甲也命令各县节留丁漕各款作为旧安武饷项。

不管是倪嗣冲还是张文生、马联甲，都把军费问题的解决当作重中之重。

第三、人事更迭频繁，军民两政长官矛盾重重

从1927年2月开始，安徽一些地区相继被北伐军占领。自1912年至1926年，北洋政府在安徽的统治计15年，这期间军政长官共有12人，民政长官共有19人次，这还不包括祁耿寰、徐鼎康、刘道章、李维源、阮忠植5位暂代或护理省长一职的。超过1年的共8人，即柏文蔚、倪嗣冲、黄家杰、聂宪藩、许世英、吕调元、张文生、马联甲，其中单纯的民政长官只有黄家杰、聂宪藩、许世英、吕调元共4人，通过上文的分析可以得知，不管是谁掌握军政，在安徽都具有绝对的影响力。虽然中央倡导军民分治，实际上军民难以分治，军政压倒民政，大多民政长官要么仰人鼻息，要么俯首听命，否则只有辞职或被驱下台，一走了之。

柏文蔚任都督期间，倪嗣冲驻兵颍州，柏倪貌合神离，后来赣宁之役中倪武力取代了柏。吕调元任省长期间曾与倪嗣冲在划分军民分治权限、整理财政等方面矛盾重重，后又与警察厅长刘道章发生冲突，1919年12月31日省长一职被免，调往北京门头沟督办斋堂煤矿事宜。聂宪藩任上被张文生驾驭，替其筹划军饷，又因“六二学潮”被倪道烺、马联甲赶下台。李兆珍第二次任职省长，到安庆接印视事只有8天便被驱逐。许世英任职期间与张文生、马联甲多次较量，屡以辞职相抗，其中在撤换财政厅长孔宪芳一席问题上引起了政争，延续数月。孔宪芳态度强硬，对于许世英所下政令不予理会，对于省署提薄款项莫名一文。直到第一次直奉交战后，奉系败北，张文生态度才不如从前强硬，孔宪芳也遵令交卸，王源瀚上任。

大体而言，虽然倪嗣冲督皖时经济有所发展，但倪督皖前后其他数任军民长官，由于时局动荡，财源困乏，缺少大量的新式人才；加之人事更迭频繁，军民两政长官矛盾重重，难有可圈可点之处。一定程度上，安徽虽有执行中央经济政策的命令和措施，然多流于形式，地方长官受制于内外各种因素，即使颁行一些具体的经济政策，也没有一以贯之落实下去，相关经济法令与制度从未架构起来，经济成效自然也就可想而知。

注释：

（1）较有代表性的成果如王鹤鸣的《安徽近代经济探讨》（中国展望出版社1987年版）、王鹤鸣、施立业的《安徽近代经济轨迹》（安徽人民出版社1991年版）、谢国兴的《中国现代化的区域研究：安徽省（1860－1937）》（中央研究院近代史研究所专刊1991年版）等。

（2）此表根据钱实甫编著、黄清根整理的《北洋政府职官表》（华东师范大学出版社1991年版）、《政府公报》等资料进行整理加工而成。

参考文献：

[1]谢国兴.中国现代化的区域研究:安徽省,1860-1937 [M].台北：中央研究院近代史研究所，专刊，1991.

[2]熊宪等禀拟蚕桑讲习所章程文[N].安徽官报,旬报,第52期,1909-01-10.

[3]柏都督硬向商会借饷[N].申报,1913-06-14.

[4]安庆议加盐价设立银行[N].申报,1916-12-30（7）.

[5]韩国钧筹增皖省赋税[N].申报,1915-06-04（6）.

[6]皖政界之更动消息[N].申报,1917-09-15（7）.

[7]皖省近事[N].申报,1918-12-17（7）.

[8]晚省近事[N].申报,1919-02-25.

[9]吕省长莅皖后之情形[N].申报,1919-02-27.

[10]吕调元拟在芜湖组织农工银行[N].申报,1922-12-30.

[11]许世英赴皖就任[N].申报,1921-10-06.

[12]王鹤鸣,施立业.安徽近代经济轨迹[M].合肥：安徽人民出版社,1991.

[13]皖北河工[N].申报,1916-12-18.

[14]全国水利局导淮案卷宗[z].台北：中央研究院近代史研究所档案馆藏.

[15]翁飞,等.安徽近代史[M].合肥：安徽人民出版社,1990.

[16]林开明,等.北洋军阀史料·徐世昌卷(七)[M].天津:天津古籍出版社,1996.

[17]皖省近事[N].申报,1918-12-31.

[18]徐义生.中国近代外债史统计资料(1853-1927)[M].北京:中华书局,1962.

[19]皖加赋案之京皖函电[N].申报,1919-01-19（6）.

[20]皖局将有剧烈变化[N].申报, 1922-01-09.

[21]安武军与聂省长[N].申报,1921-04-13.

[22]张文生来省中之军饷问题[N].申报, 1921-12-09.

[23]新旧安武军内斗甚烈[N]. 民国日报,1920-11-08.

[24]旅京皖人反对增米厘[N]. 民国日报,1921-05-03.

Effects of Economic Policies of Successive Anhui Governments in Early Republic of China

GUO Cong-jie

(School of History Culture and Tourism, Fuyang Normal University, Fuyang 236037, Anhui)

In the period of the Northern Warlords, because of the turbulent political situation, economy was extremely difficult, and there was too much pressure on military expenditure; as personnel changed frequently, there were a lot of executive contradictions, the Anhui government had promulgated relevant economic policies and measures, but more than a mere formality, and the economic policies were not consistently implemented. As a whole, except Ni Si-chong to promote economic development, a number of other military and civilian executives achieved nearly nothing in economic development.

the Northern Warlords period of Anhui; economic policy; Ni Si-chong

F207

A

1004-4310（2015）04-0017-05

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2015.04.004

2015-04-12

安徽省哲学社会科学规划项目“安徽省历届政府治皖经济政策研究（1912-1927）”（AHSK11-12D232）。

郭从杰（1976—），男，安徽太和人，副教授，复旦大学历史系博士生，主要从事中国近代史研究。