完善高校财政拨款机制的思考

孙文基

摘要：本文在对高校财政拨款机制总结的基础上，分析了我国高校财政拨款机制的演变，剖析了我国现行高校生均拨款与专项拨款所存在的问题，从近期和远期两方面提出了完善我国高校财政拨款机制的相关对策，有助于促进我国高等教育事业又好又快地发展。

关键词：高校;财政拨款;高等教育;发展

中图分类号：G640     文献标志码：A     文章编号：1674-9324（2015）46-0275-02

采用不同的财政拨款机制，其效应也不相同。科学有效的拨款机制，一方面可以提高财政资金的使用效率，另一方面可以促进高等教育事业的发展与社会经济发展的需要相一致。本文在对高校财政拨款机制总结的基础上，分析了我国高校财政拨款机制的演变，剖析了我国现行高校生均拨款与专项拨款所存在的问题，从近期和远期两方面提出了完善我国高校财政拨款机制的相关对策，有助于促进我国高等教育事业又好又快地发展。

一、财政对高校拨款机制的种类

由于各个国家的政体、文化传统、对高校作用的认识、教育体制和管理体制差异，决定了各个国家对高校采用不同的财政拨款机制。从全世界各国财政对高校的拨款机制看，财政对高校的拨款机制划分为直接拨款机制和间接拨款机制两种。

1.直接拨款机制。直接拨款机制是指政府或通过一个中间机构将高等教育经费拨付给相关高等院校的拨款方式，直接拨款机制又分为协商拨款、产出拨款、投入拨款、绩效拨款四种形式。（1）协商拨款。协商拨款就是政府在向高校分配教育经费时，根据高校上一年度所获经费及财力可能，通过与高校协商确定向高校拨款数额的方式。这一方式既不考虑成本，也不考虑产出，更不考虑绩效。（2）投入拨款。投入拨款是根据高校教育所需成本的投入估算来确定对高校拨款数额的方式，教育成本的估算有的按每一成本项目进行测算，有的按综合成本进行测算，我国目前的生均综合定额就是将高校办学所需投入综合确定到生均综合定额标准之中。这种拨款机制考虑了高校的办学成本，但成本的测算很难考虑到各专业的实际情况，因此其成本的核算不准确，很难反映高校各专业办学的实际成本。另外，这种方式只会鼓励企业扩大办学规模，而不是提高内涵。（3）产出拨款。产出拨款以高等学校的产出为依据的拨款方式。在这种拨款机制下，各高校获得的拨款与其产出成正比，势必导致各高校所获拨款的不平衡，导致各高校发展的不平衡，产生所谓的“马太效应”。（4）绩效拨款。绩效拨款是根据绩效评价结果进行拨款，它与产出拨款机制的不同之处在于：产出拨款仅仅考虑产出，而不管这种产出是否符合经济社会的发展需要和决策者的意图，而绩效拨款不仅考虑产出，更要在绩效指标的确定中体现高校产出的社会经济效益和决策者的政策目标。这种拨款机制对高等教育的办学有指导作用，有助于高等教育发展与经济社会发展的融合与互动，有助于高校注重内涵建设。

2.间接拨款机制。间接拨款机制是政府将教育经费以对直接资助的形式给符合条件的受教育者（学生），再由受教育者付费给学校。间接拨款一般由政府发放教育凭证给受教育者（学生），受教育者（学生）以教育凭证向愿意接受其教育的高校交换教育服务，高校通过教育凭证获得政府的相应经费。这种机制是根据著名的教育券理论来设计的。这种拨款机制有助于提高教育质量，有利于学生根据自己的偏好选择高校，但这种拨款机制不能保证学生所做出的选择一定是合理的、理性的。

从目前各国高校财政拨款机制看，除美国少数州进行过教育券试验外，大部分国家都选择某种直接拨款机制。

二、我国高校财政拨款机制的演变

从建国以来，我国一直采用直接拨款机制，具体演变过程如下：

1.基数+发展。从1955年前后起，一直到1986年10月，我国对高校的财政拨款采用“基数+发展”的机制。所谓基数，就是各高校在预算年度所获得的经费以上一年所获经费为基础，所谓发展，就是指在基数的基础上，考虑预算年度事业发展和财力可能给高校增加相应的经费。这种拨款机制比较简单，对于保证高校正常运行具有重要作用。但这种拨款方式既不公平，也不利于提高财政支出的效益。这是因为在这种拨款机制下，各高校所获得的拨款与以各高校前一年所获得的拨款为依据，有可能将不合理的因素长期保留在拨款总额中，导致各高校所获经费的不均衡。另外，这各拨款机制既不考虑投入成本、也不考虑产出，更不考虑绩效，不利于财政支出使用效益的提高。

2.综合定额+专项补助。1986年，原国家教委、财政部联合颁布了《高等学校财务管理改革实施办法》。这一办法要求进行高等学校财务管理体制的改革，并提出对高等学校教育事业费的拨款机制进行改革。根据这一《办法》的要求，我国高等教育财政拨款机制由原来的“基数+发展”改为“综合定额+专项”。在这种拨款机制下，高校所获拨款由“综合定额”和“专项补助”两部分组成。“综合定额”即生均综合定额是指由财政部门根据培养成本和财力可能确定教育经费的定额标准。“专项拨款”是综合定额的补充，是根据各个高校的发展的特殊需要和政策目标，由财政部门和教育部门另行设定的有专门用途的经费。

三、我国现行拨款机制存在的问题

由于我国现行的高校财政拨款机制仍是投入拨款，没有充分考虑高校绩效，不可避免地存在一些问题，主要表现在以下几方面。

1.生均综合定额存在的问题。（1）对学校的办学行为缺乏有效的激励。从目前的生均拨款机制看，政府部门在制定生均综合定额标准时几乎不考虑高校的绩效因素，没有形成激励机制和约束机制，很难调动高校在教学、科研方面的积极性，最终影响高校长远发展目标的实现。（2）导致规模扩大和债务增加。在我国目前的拨款机制下，高校所获财政拨款的多少与标准学生数即各层次学生的招生数有关。各高校为获得更多的经费，只有多招生，导致高校招生规模的盲目扩张。招生规模的扩大，势必增加对教学和生活设施要求的突然增加，需要一次性投入大量资金。在财力不足的情况下导致高校债务规模的扩大。（3）没有充分发挥市场的作用。美国著名教育家伯顿·克拉克提出了政府权力、学术权威和市场的三角协调模式，三者之间相互影响、相互排斥、相互牵制，共同影响高等教育的发展。他在《高等教育系统-学术组织的跨国研究》一书中系统阐述了其主要思想。他指出：政府权力代表的社会集体意志，通过法律、政策、拨款等形式对高等教育系统施加影响。学术权威则是来自以资深教授和专家学者的知识和专业的本性力量。市场则是教育消费者的意愿，是教育服务对象的要求。他认为，理想的模式应是三者之间力量相等，从我国目前财政拨款机制来看，市场所起的作用小，影响着高等教育事业的发展，主要表现在以下二方面：（1）拨款以高校标准学生数为主要依据。高校为多得拨款就必须多招生，而不管自身的培养能力和社会的需要，导致高等教育资源短缺与浪费并存。（2）拨款的主体主要是政府相关部门，拨款标准的确定完全由政府相关部门根据财力可能来确定，拨款决策不考虑绩效，缺少大学与社会的共同参与，没有充分发挥市场的作用，既影响财政资金的使用绩效，又可能使高等教育资源的使用不符合社会的需要。

2.专项拨款存在的问题。（1）专项数量多、效益不明显。长期以来，我国高教专项经费项目多，存在投入“碎片化”、结构日趋固化、效益不够明显的问题。（2）管理部门多。从我国的情况看，下达专项经费的部门多，影响了资金的统筹使用。

四、完善高校财政拨款机制的对策

完善高校的财政拨款机制应从近期和远期两方面进行安排。

1.近期对策。（1）进一步细化生均综合定额标准。高校实行生均定额拨款后，生均定额标准虽然考虑了学校类型、专业、学科等因素，但现行专业划分是按一级学科进行划分的，专业划分还比较粗。建议按二类学科确定生均综合定额标准，在测算各二级学科办学成本的基础上详细制定各二级专业的生均综合定额标准，以体现专业差异，提高生均综合定额标准确定的科学性、合理性。（2）建立生均综合定额调整机制。随着高教事业的发展和在职人员工资、退休人员退休金水平的提高，高校所需教学科研投入不断增加，办学成本不断提高，办学经费与办学成本的差距不断加大。建议财政、教育主管部门根据高校办学成本的提高建立生均综合定额调整机制，从财力上保证高教事业不断发展的需要。（3）整合专项经费。针对高校专项多、金额少的现状，建议财政与教育主管部门对高校专项经费进行整合，更加突出专项经费提高高校竞争力、提高学科建设水平的目标。为了实现这一目标，高校专项的重点应是重点学科、重点实验室、产学研结合、人才引进，以提高教育质量与学科建设水平。

2.长期对策。从长期看，财政对高校的拨款应更加突出绩效，建立以绩效拨款为主的拨款机制，以提高财政资金使用效益，促进高校事业的发展与经济、社会发展需要相一致。为了实现绩效拨款，应分别建立生均综合定额和专项拨款的绩效评价体系。生均综合定额拨款的绩效评价指标主要考虑教学质量、人才培养水平、科学研究水平、社会服务成果等因素，通过形成公开、公平、公正的竞争机制，促进高校教学、科研水平的提高，以满足经济转型升级，实现中国梦对高校发展的需要、对人才和科学技术发展的需要。

在专项拨款方面，建议根据各个专项的特点设立相应的绩效评价指标，其绩效评价指标主要覆盖立项、评价和使用等环节，确保专项经费的使用符合高教事业发展规律，实现国家和高校长远发展目标的结合。

参考文献：

[1]王耀忠，丁妥.基于生均经费预算制度下的地方高等教育财政拨款机制改进对策[J].石家庄铁道大学学报：社会科学版，2014，（1）.

[2]曾雅岚.从教育资源公平的角度看我国地方高等教育财政拨款机制[J].高教与经济，2011，（3）.