网络化治理：美国发行量稽核经验与启示

□文│郑小强

网络化治理：美国发行量稽核经验与启示

□文│郑小强

基于网络化治理理论的视角，梳理了美国发行量稽核的成功经验，理清了美国发行量稽核网络化治理的治理主体、治理工具、治理结构和治理机制四大要素的现实内涵。认为我国发行量稽核体系应该在政府、企业、非政府组织和受众等多元主体的参与下，以完善的信任机制和协同机制为基础，采用激励、沟通、协调为主的软性治理工具，进行网络化治理。

发行量 稽核 网络化治理

在媒体的运营管理中，发行量是一个非常重要的用于衡量媒体价值及影响力的指标。但是，由于媒介产品的生产有较强的自主性，出版商为了在广告市场获取更多收益，往往会夸大其在发行市场上的表现，虚报发行量。出版商虚报发行量看似一种约束条件下“理性选择”的结果，但从长期来看会增加广告资源的交易成本，提高广告商的议价动机，最终扰乱整个发行市场，反而降低了出版商的收益。面对出版企业虚报发行量的问题，各个国家都采取了相应措施进行应对。其中，美国以ABC和BPA为基础的发行量稽核体系的效果最为显著，其发行量稽核治理的经验值得探究。

一、美国发行量稽核机构

在美国，先后出现了发行量稽核局（Audit Bureau of Circulation，ABC）和国际媒体认证公司（Business of Performing Audit，BPA）两个最具影响力的发行量稽核机构。发行量稽核局（简称ABC）成立于1914年，是由出版商、广告商和广告主自发成立的一个非营利性组织，它负责对出版商发行数据进行审计，为广告商和广告主提供真实可靠的发行数据，目的是要规范报刊业的广告经营活动，保护广告主、广告公司、出版社三方的经济利益。[1]国际媒体认证公司（简称BPA）其实质也是一个非营利性机构。由于ABC在1922年颁布的规则中设定了“只有那些付费发行量达到或超过50%的出版物才有资格申请加入”[2]的规则，所以，在1931年，作为ABC的补充，专门建立了为付费发行量低于50%的商业类出版物和免费报纸服务的发行量稽核机构，这个机构成为BPA的雏形。经过几十年的发展，BPA已经成为世界上最大的媒介稽核机构，其会员已达5000多家。相比较ABC而言，BPA更像是一个国际性的发行量稽核机构，在全世界实行统一的认证标准；而ABC则在基本的认证框架下，对各个国家或地区的实际情况进行了调整，具有更加灵活的操作性。如近年来，随着技术革新引发的媒体生态环境的急剧变化， ABC将稽核的业务拓展到了多媒体领域，并推出了“数据存储”等增值服务，在审计内容、审计规则等方面也进行了调整。[3]

为了维持合理的竞争格局，保障整个发行量稽核体系的健康、有序发展，美国同时保留了ABC和BPA两个发行量稽核机构，这两个稽核制度及组织方式相似的稽核机构为美国发行市场的有序发展做出了重要贡献。该体系之所以能够发挥作用，是因为有多元化的治理主体、无权力中心的治理结构、软性的治理工具和基于合作的治理机制。美国发行量稽核体系的本质是一种网络化治理。

二、美国发行量稽核的网络化治理体系

网络化治理是20世纪90年代由斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Gold smisth）和威廉·D.埃格斯（William D.Eggers）在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中首次提出，该理论以参与主体间的合作为基础，试图通过公私部门合作提供公共服务的治理模式。[4]网络化治理包括一个网络领域所有参与网络的行动者，他们具有相互依赖的利益，努力寻求在集中的、非层级节制的层次上，通过集体行动解决问题。[5]发行量稽核的网络化治理就是来自政府、市场和受众的参与者在一个制度化的框架中相互依存,并为实现出版市场的公平与公正、消除买卖双方发行量信息的不对称性，而展开联合行动。毫无疑问，网络化治理理论对于发行量稽核体系的构建及治理具有一定的指导意义。一个完善的网络化治理体系一般由治理主体、治理工具、治理结构和治理机制四个要素构成。

1.多元化的治理主体

ABC和BPA均由出版商、广告商和广告主发起成立，这三者也构成了美国发行量稽核的治理主体。在这个治理主体的构成中，政府已经被完全弱化了，美国政府并没有专门针对稽核机构的管理政策或法规，仅仅是把它视为一个一般的非营利性机构，从法理上对其监管。以ABC为例，由于该组织是会员制的非营利性组织，所以，只要接受该组织章程、遵守该组织各项规定的团体或个人均可成为其会员。ABC实行董事会领导制，董事会负责管理各个委员会或下属部门。 董事会由来自出版商、广告商和广告主的成员构成，最初成员为36名，2013年又增加了两名；董事长必须由广告主或者广告商担任，董事长每两年选举一次，董事一年选举一次，可以连任两届。在2013～2014年度ABC的董事会构成中，出版商尤其是来自杂志和报纸行业的成员占有最重要的地位。

2.无权力中心的治理结构

在美国发行量稽核的治理结构中，治理权力的分布是网络化的，也就是治理主体间的地位是平等的，并不存在一个权力中心，是一个典型的参与者自治网络。[6]在该治理结构中，出版商、广告商和广告主地位平等、相互制约、彼此监督，构成一个自治性组织，受众以“用脚投票”的方式也参与发行量稽核的治理。美国发行量稽核无权力中心治理结构产生的前提，就是要保证参与主体间目标的一致性。在出版市场，出版商、广告商、广告主和受众有比较一致的目标，出版企业本身并不想虚报发行量，但在现实中采取虚报发行量的行为是由于存在竞争对手虚报发行量的预期。广告商和广告主也希望获得真实的发行量信息，进而提高管理决策的有效性。受众希望知晓真实的发行量，进而判断出版企业的品牌价值，进行更有效的消费决策。所以，在目标一致性的作用下，治理主体之间会产生平等的、非法律权威基础上的关联性，最终形成无权力中心的治理结构。

3.软性治理工具

在传统的治理模式中，治理工具是以政府主导的强制性制度、法规、红头文件为主，是一种硬的治理工具，而在网络化治理中，以激励、沟通、协调为主的软的治理工具却占据主导地位。以下将采用文本分析的方法，分析美国发行量稽核治理工具的使用状况。首先，收集ABC和BPA的相关章程和规则作为研究文本，这些文本有《章程》《董事会章程》《稽核预防》《稽核规则》等。其次，在文本分析中，选定与“合作”“激励”“协调”和“共赢”相关的词汇为分析单元，代表网络化治理工具。选定“规则”“管制”和“处罚”相关的词汇为分析单元，代表传统治理工具。最后，通过词频统计发现，在分析的文本中，表示网络化治理工具的分析单元出现了307次，占76.94%；表示传统治理工具的分析单元出现了92次，占23.06%，如表1所示。可见，在美国发行量稽核体系中，软性的网络化治理工具占据主导地位。

表1 美国发行量稽核体系的治理工具

4.基于合作的治理机制

合作主义（Corporatism）又称为法团主义，最早可追溯到古希腊哲学和基督教神学中的合作主义思想。第二次世界大战以后，合作主义思想被用于欧美国家的社会管理中，出现了基于合作主义的社会管理制度。斯密特(Pilippe C. Schmitter)认为，“合作主义，作为一个利益代表系统，由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任的、数量限定的、非竞争性的、功能分化的结构安排之中。它得到政府的认可，被授权给予本领域内的绝对代表地位”。[7]在美国发行量稽核体系中，稽核机构就是由利益主体合作建立的一个利益代表系统，各治理主体间基于合作主义思想，建立起了以信任和内部约束为基础的合作伙伴关系，形成一个有效的内部治理机制。由于涉及多个参与主体和多种关系，发行量稽核的治理是一种网络化关系。在网络关系中，行动者是否能够摆脱集体行动的困境而实现合作，除了制度上的因素，主要取决于成员之间发生联系的信任关系。[8]可以说，出版商、稽核机构、广告商和广告主之间的相互信任，是美国发行量稽核体系有效运转的基础。另外，有效的内部约束和评价机制也发挥着重要作用。如在ABC的稽核过程中，通常是出版商自行申报发行量，然后由ABC派专职稽核员对发行量进行核实，如果发现出版商所声称的发行量高出稽核后实际发行量的15%，就会受到相应的处罚，并在稽核报告中予以通报，这会对出版商的品牌及声誉产生负面影响。这种内部约束和评价机制无形中增加了出版商虚报发行量的机会成本，对虚报发行量的现象产生了威慑。

三、美国发行量稽核网络化治理的启示

网络化治理的目标就是要使发行量稽核系统进入有序状态，即发行量信息的真实可靠以及出版市场和广告市场的良性互动。在网络化治理中，治理主体是治理的多方参与者，是网络中的节点；不同的治理工具代表着治理主体间的不同关系，是连接治理主体的纽带；治理主体和治理工具的组合形成了相应的治理结构，是网络化治理的“面”；治理机制会对治理主体间关系产生决定性的影响，是制约和引导主体间关系的准则。美国发行量稽核网络化治理的经验对于指导我国发行量稽核体系的建立和完善具有重要的指导意义。在我国发行稽核体系构建过程中，要特别注意以下几个方面的问题。

1.治理主体中必须有政府参与

我国的发行量稽核治理中不可能像西方国家那样，没有政府的参与或者说政府在治理过程中处于弱势地位。我国发行量稽核治理的主体除了媒体（企业）、民间组织和受众，必须要有政府的参与。另外，媒介产品的公共物品属性也决定着媒体发行量稽核网络化治理主体的构成。媒介产品到底是私人物品还是公共物品长期以来受到争议，一直没有一个明确的结论。媒介产品的性质会随具体条件的变化而呈现出动态特征，技术、规制和商业模式的选择是影响媒介产品性质变化的三个关健因素。[9]以公共物品的三个特征（不可分割性、非竞争性和非排他性）为标准，我国媒介产品具有商品属性和公共物品属性的双重特征。所以，发行量稽核体系的治理不能简单地由政府或者私人部门来承担，而是要在政府、企业、非政府组织和受众等多元主体的参与下进行网络化治理。

2.治理工具方面要“软硬”皆施

美国发行量稽核治理中，以软性治理工具为主的策略，有一个存在前提——法治。只有在完善的法律制度的前提下，软性治理工具才能发挥作用。在法制还不健全的情况下，软性治理工具难以发挥作用，必须要注意两种治理工具的结合，做到软硬皆施。软性治理工具就是以沟通、协调、互信为主，注重稽核的独立性。美国发行量稽核体系为了保证其稽核规则的科学性，采取了很多措施。如ABC专门建立了一个咨询委员会负责对稽核规则进行调整，[10]定期收集成员提出的意见和稽核反馈，确保稽核规则与媒介生态环境相适应。

3.以引进和自建稽核机构为手段，建立互信、协同的治理机制

有学者认为，“网络化治理的实质是一种基于制度规约和信任维系机制下的合作框架”。[11]长期以来我国之所以没有建立起有效的发行量稽核体系，主要是因为参与主体间缺乏信任，即企业对稽核机构缺乏信任，出版企业不相信稽核机构能公平、公正地进行发行量审查，担心舞弊或竞争对手弄虚作假，广告商认为稽核机构权力存在“寻租”空间，会质疑稽核结果的真实性。所以，必须要通过政府的引导，依托国家新闻出版广电总局，自建中国的ABC。同时，引进美国的BPA制度，构建发行量稽核的竞争格局，提高发行量稽核的权威性和真实性，打破治理主体间相互不信任的藩篱，建立起信任机制。参与主体间也要相互配合、协调一致，合理划分各治理主体的职责，根据环境的变化，对治理目标和行动策略进行调整，促使各方合作伙伴关系的建立，从而促进治理网络的稳定发展。

（作者单位：兰州大学管理学院）

[1]Hawkins A. Audit Bureau of Circulations[J]. Serials: The Journal for the Serials Community, 1997, 10(3): 369-371

[2]朱秀泉.国外报刊发行量稽核机制分析[J].国际新闻界, 2005 (6)

[3]Novak T P, Hoffman D L. New metrics for new media: toward the development of Web measurement standards[J]. World Wide Web Journal, 1997, 2(1)

[4]Goldsmith S, Eggers W D. Governing by network: The new shape of the public sector[M].Washington.D.C:Brookings Institution Press, 2004

[5]何植民,齐明山. 网络化治理:公共管理现代发展的新趋势[J].甘肃理论学刊, 2009 (3)

[6]陈剩勇,于兰兰.网络化治理:一种新的公共治理模式[J]. 政治学研究, 2012 (2)

[7]Philippe C. Schmitter.Still the Century of Cor-poratism? [A]. P. C. Schmitter, G. Lehm-bruch(eds.).Trends toward Corporatist inter-mediation [C]. Beverly Hills: SAGE Publica-tions,1979.

[8]鄞益奋.网络治理:公共管理的新框架[J].公共管理学报, 2007 (1)

[9]丁汉青.论媒介产品性质的动态变化[J]. 国际新闻界, 2008 (9)

[10]Boyenton W H. Audit Bureau of Circulations[M]. Mumbai:Audit Bureau of Circulations, 1948

[11]李志强.网络化治理:意涵、回应性与公共价值建构[J].内蒙古大学学报(哲学社会科学版), 2013 (6)