我国雾霾治理的路径选择

2015-12-05储梦然李世祥

安全与环境工程 2015年3期

储梦然，李世祥

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北武汉 430074）

2014年两会期间，李克强总理在其政府工作报告中提出了“社会治理创新”的概念，为我国雾霾的社会协同治理提供了依据。社会协同治理理论的本质是要求政府与公民社会、市场能够平等对话、协商，并建立合作关系，共同治理社会公共事务，最大限度实现公共利益［1］。社会协同下产生的组织与等级制的零碎组织或委托人结构相比，更可能培育较广范围的社会合作，加强互惠规则［2］，故而社会的成长成熟和公民力量的发展壮大成为了确立社会协同治理模式的基础和前提［3］。同时，以信任关系为支撑的协同治理，能够在协同者之间产生安全感和确定感，更好达成协作意愿［4-5］。目前，我国正处于政府转型时期，致力于建设服务型政府，重构政府信任。雾霾问题作为与公众生产生活息息相关的公共环境问题，具有极高的公众关注度及参与意愿。较之以政府作为单一的治理模式，社会协同治理理论指导下公众及社会组织参与的扩大化，不仅可以优化雾霾治理结构，减轻政府治理压力，加强对政府的外部监督，更能有效建立解决雾霾问题的长效机制。公众可针对地域内部的不同实际问题提出多元化解决机制，提升政府雾霾治理决策的针对性，使公众感受与政府策略相契合。因此，在我国雾霾治理过程中引入社会协同治理模式是我国社会主义民主发展下的必然趋势，能够使政府与社会、公众之间形成良性互动，并通过有效的路径选择发挥社会在雾霾治理中可凸显的作用，达成国家与社会在雾霾治理间的有效共识，切实解决日益严重的雾霾问题。

1 我国雾霾治理的现状

近年来，我国雾霾治理工作得到了各级政府部门的高度关注，为保证我国社会经济的可持续发展开展了大量工作，并取得了较为突出的进展：一是积极颁布雾霾治理的法律法规，建立雾霾监测预警应急机制；二是多方位控制污染源，积极培育节能环保企业；三是发挥市场机制作用，引入社会资本参与雾霾治理；四是修订空气质量评价指标，完善信息公开。然而，雾霾治理不是一蹴而就的，雾霾治理过程中暴露出的问题，导致我国治霾治理效果不佳、治理效果失真。

1.1 雾霾治理政策的有效性亟待提升

首先，我国雾霾治理的刚性政策偏少。2014年3月，我国正式实施了以《北京市大气污染防治条例》为代表的刚性政策，其推行势将大幅提升企业及个人的违法成本、降低污染排放值，但整体范围内此类政策仍较少。由于刚性政策的缺失，我国长期存在企业守法成本高、违法成本低的现象，导致许多环境违法行为得不到及时有效的遏制。环保部督察组于2014年2月启动的大气污染防治专项督查结果显示，大量工业企业仍在进行违规排放，且本该淘汰的落后产能依旧照常生产。2015 年，最新修订的《中华人民共和国环境保护法》正式施行，加大了环境违法的处罚力度，但实施效果仍有待观察。

其次，我国雾霾治理政策不够细化。2013 年，国务院发布了《大气污染防治行动计划》，指出现阶段我国雾霾治理过程中需要完成的任务以及地方政府、企业、公众应承担的责任，但相应目标、政策没有细化，各项政策措施难以落到实处，不少已有政策的效力有待质疑。例如，我国部分地区正在建立大气污染区域联防联控合作机制，而这一“合作”常常局限于转移本区污染、“抽逃”现象严重，整个区域的大气污染并未真实减少。

1.2 雾霾治理主体的设置存在缺陷

在我国单中心的雾霾治理模式下，政府是雾霾治理的唯一主体，缺失公众、第三部门参与雾霾治理，这种治理模式产生了如下诸多问题：

首先，雾霾治理中的主体缺失致使政府行政效能难以保证。“全能型”政府意味着繁重的治理任务，涉及到公共政策制定、执行、评估和修订全过程。2013年以来，我国各级政府纷纷出台雾霾治理政策措施，并由国家财政对雾霾治理进行大笔拨款，但部分政策却并未得到有效的贯彻执行。

其次，雾霾治理的后续制度供给能力不足。我国制定雾霾治理的长效政策对应的应是丰富的政策储备和参与主体，然而在缺少多方参与的单中心治理模式下，现行政策的贯彻已经涉及到许多利益主体之间的矛盾处理问题。例如，政府污染治理与企业经济效益、地方经济利益与公众环境权益之间产生了诸多冲突；同时，政府为搜集准确排污信息的成本使政策执行成本日益高昂，而公众高期望下对治理效益的高标准使政府阶段性任务日渐加重、完成时间加长，导致政府疏忽了后续制度的供给。

1.3 雾霾治理的约束激励机制匮乏

针对雾霾治理我国虽明确提出地方政府有统领责任，并与各地政府签订了目标责任书，强化了政府的内部约束机制，然而外部的约束激励机制却仍有待强化。

首先，雾霾治理信息公开制度不够完善。就我国现行政策而言，在中央目标责任的压力下，地方政府极有可能出现因出于政绩考虑而编造虚假数据、夸大雾霾治理效果的现象，政府治理雾霾的真实绩效难以保证。同时，近年来我国政府在信息公开制度的完善上做了一定的努力，但在政府环境治理的具体过程中还存在不透明性。例如政府与排污企业之间可能会产生的合谋寻租行为；在治霾政策的落实中部分政策执行标准存在选择性，小型排污企业的排污量多被大量砍压，而对大型排污企业及上市公司的减排乃至关停却并不多见；多地排污监测设备形同虚设，数据失真情况时有发生的问题也十分令人担忧。

其次，雾霾治理的法律保障不足。面对政府治理过程中存在的诸多问题，我国目前的环保公益诉讼制度存在许多缺陷，这对公众及环保团体提出环境民事诉讼及环境行政诉讼造成了阻碍，公众对政府责任的监管难以落到实处。2012年新颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（修正案）》中第55条明确规定了法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，具有里程碑意义，然而这一规定中公民个人提起诉讼的权利却被排斥在外，同时对于“法律规定的机关和有关组织”的具体指向也并未明确，存在程序制度上的缺失。更为重要的是，我国在行政诉讼法中仍未作出有关公益诉讼的规定，这种状况带来的危害是：企业的环境危害行为可能受到法律上的追究，政府的环境危害行为却得不到法律监督和校正。如此将不利于公民及第三部门在我国雾霾治理过程中有效行使监督权利。

再次，社会参与雾霾治理途径存在缺失。虽然政府期望在雾霾治理中加强环境公众参与，从而引入社会资本，并发挥公众、第三部门的作用，但公众在参与雾霾治理、个体与政府直接产生互动的过程中存在权利与义务不对等现象，主要表现在：公众、第三部门作为压力集团对公共政策施加压力产生的影响力有限，难以真正激发广大公众的参与热情，激发主观能动性，即使有被动条件下的公众参与也不利于社会资本的优化配置；同时，由于信息不对等，公众作为委托人为查看这些中间环节而带来的监督成本明显较高，当委托人的基数很大或者代理的层次较多时，对代理人的监督成本较高，就会出现搭便车的现象，造成政治冷漠［6］；此外，本可作为外部监督力量的民间环保组织，如正规性较强的大型环保组织则存在独立性欠缺的问题，民间自发形成的环保组织虽环保热情高且具有一定专业能力，但数量较少、人员流动性大及组织管理能力较弱，同样难以作为独立个体对政府治理雾霾行为进行有效监督。

1.4 雾霾治理效果与公众感受存在背离

较之于我国其他社会问题，雾霾治理成效具有直观性，公众在这一问题上本应具有发言权，然而在雾霾治理过程中，公众感受与政府公布的环境改善结果存在出入。无论在微观层面，还是在宏观层面，政府公布的雾霾治理效果与公众感受存在一定程度的背离。

一是就微观层面而言，首先，信息统计口径选择上存在偏差。以付保荣教授为代表的一批学者认为我国空气质量评价标准不恰当，加剧了局部污染严重地区的人们对统计结果和亲身感受的严重背离［7］，即使在我国空气质量新标准中，还是存在PM2.5评定标准过松的问题；段菁春博士通过问卷调查及对公众感受与空气污染指数的相关关系的定量分析也证明了这一点［8］。然而，标准的细化意味着达标难度的增加，治理难度的增大，政府对于评价标准的选取可能存在自身政绩上的考量。其次，雾霾监测中的数据失真造成的公众感受背离现象也较为严重。据山东省环境信息与监控中心2014年初的调查表明［9］，通过干扰自动监测设备正常运行进行数据造假的方式主要有两类：一是修改参数，降低排放浓度值；二是破坏采样系统，致使监测设备采集不到排放的真实样品。

二是就宏观层面而言，治理效果与公众感受之间的背离包括两方面原因。从政府角度切入，政府公信力及执行力的不足与此不无关联；从公众角度入手，公众自身对政策的了解程度不够，所在区域以及是否存在一定的政治冷漠都会对其雾霾治理感受度造成影响。然而无论原因如何，都反映出了我国雾霾治理过程中公共政策并未能重视目标群体的感受，不利于雾霾治理政策的有效推行以及建立服务型政府。

2 我国雾霾社会协同治理模式的提出

党的十八大指出要加快形成政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。为切实解决我国雾霾政府治理中存在的问题、保证雾霾治理长效机制的顺利形成，我国急需建立起社会协同治理模型，确立雾霾治理的可行路径，保障治理绩效稳步提升。

2.1 社会协同治理模型

当前，我国已经具备建立社会协同治理模型的现实条件。随着我国民主社会的建设，公众知识水平、价值判断及认知能力的提升，公众对社会公共事务的关注度和参与度日益升温，表现出对社会事务高涨的参与热情，第三部门的发展在中国正处于上升阶段。雾霾问题与公众生产生活的高度关联性产生了极高的社会关注度，激发了公众的参与意愿，同时也对企业的社会责任提出了更高要求。因此，我国雾霾治理可通过更高水平的社会协作而非单个政府来完成，以提升治理效率。由此可见，加强我国雾霾治理中的公众参与及社会协作将成为建设服务型政府的必然选择。

在我国雾霾治理过程中，政府既要承担保障公众获得适量清洁空气这一公共资源的主要责任，也需要合理利用市场机制引导非盈利组织进入该领域，充分利用社会资本以期使雾霾治理获得更显著的成效。本文基于各方利益关系的考量来建立我国雾霾治理中的社会协同治理模型，见图1。在这一模型中，作为政府雾霾治理绩效监督者的环保组织接受了社区公众的委托，形成了第一层委托代理关系；政府在运用其管理职权时可通过将公共服务外包的方式将部分雾霾治理任务交由环保组织、环保企业等，形成了第二层委托代理关系。

应注意的是，社区公众与环保组织之间形成的委托代理关系应是基于互惠基础上形成的。在理想状态下，环保组织利用其了解国家政策、具有专业知识的优势，既发挥了对法律法规和国家政策等公共信息的传输和监督执行作用，又将来自基层的信息反馈到国家相关决策部门，承接政府剥离出的部分职能，增进公共福祉的责任，有效填补了政府雾霾管理的盲区。虽然在这一关系类型中同样存在信息不对称，但由于两者间目标较为一致，多数民间环保社会组织建立于与公众的互信原则之上，故而存在的代理成本较低。通过环保组织，社区公众拥有了与政府沟通的对等平台，通过这些代理机构与政府进行交涉，增加了公众与政府间的信息传递渠道。

2.2 社会协同治理模式的优势

社会协同治理模式的建立及完善，可为我国雾霾治理由政府主导到三方协同治理提供了更为系统化的思维模式，其主要优势表现如下：

2.2.1 优化公众参与机制

公众作为雾霾治理的委托者，不仅可以通过个人或社区行使对政府的监督，而且还可以委托身边的环保团体或者组织加入其中，通过组织内部、组织与组织之间的合作，以集体身份与政府展开对话，运用专业知识维护自身权益，并能够降低公众自身的监督成本，如减缓因资金能力不足而造成的公益诉讼原告举证困难的问题。同时，环保组织的壮大将为公众参与提供有效途径，通过组织化管理提升公民参与度，完善公共信息沟通渠道，公众与政府之间的信息不对等情况可以得到有效改善，使公民对政府的约束效力增强，减少雾霾治理中的不当行政行为。因此，由于公众参与、社会监督机制的优化，基于对政府真实绩效了解下的公众感受势必增强了与政府治理雾霾的契合度，公众愿意会对政府采取更为合作的态度，提高政策执行力，对政府工作者产生激励，促进其向服务型政府的转型。特别地，在一些重污染城市中雾霾严重的区域，其社区居委会可肩负起相应的环境责任，定期了解居民感受，加强人性化的环境科普教育，倡导社区居民低碳出行，建立低碳社区，并积极展开与相关环保组织的合作，对周边污染企业是否有按规定减产及更新技术进行监测评估，使地域雾霾污染问题得以及时反映和解决。

2.2.2 实现简政放权

在社会协同治理模式下，政府可以更加专注于雾霾治理政策的输出，优化其公共服务手段措施。首先，政府可以通过公共服务的外包将部分雾霾治理任务交由一些有能力的环保组织或环保企业去完成，减轻政府工作压力。在政府对污染企业的活动进行监控的基础上，也可引入环保组织及相关科研机构对污染企业的排污状况进行抽查，降低合谋寻租的可能性，对政府及企业行为进行监督，培育地方性社团与地方政府合作，形成固定合作关系。

总言之，在该模式的成熟阶段，社会协同治理模式将对制度建设的发展产生巨大作用。公众和社会组织可以参与到政府政策的制定、执行、评估、修订过程中，以长效的约束激励机制来保证我国雾霾治理的成效，并通过共同协商来完成后续制度的供给。需要注意的是，作为公共权力行使者的政府并不是一般经济学意义上的代理人，它肩负着唤醒公众的公民意识，行使委托人权利的义务；同时，政府还需要通过资金、技术和人才上的引导扶持，推动更广泛的社区公众与民间社会组织之间长效委托代理关系的建立，保证社会协同治理模式的建立以及长期健康运行。

3 优化我国雾霾治理政策的建议

基于社会协同治理模式，我国各级政府在雾霾治理过程中应明确工作重点，从政府角度对社会协同治理体系的构建及完善提供帮助，并以完善雾霾治理政策体系为突破口，整合各方利益相关者的偏好，提升各方参与能力，促进各方理解、合作，提高雾霾治理效率。

3.1 强化雾霾治理政策体系

第一，为环保产业提供体系化的政策支持。为切实缓解雾霾问题，我国受雾霾污染严重地区都正在进行大规模的产业结构升级，作为新兴产业之一的环保产业面临新的历史机遇。各地政府应借鉴相关省市经验，并结合自身环保产业发展实况，对环保产业发展做出系统规划，尽快出台并落实相应专项政策，如制定系统政策，努力培育环保产业行业龙头，规划建设大型生态产业园；加大对环保产业技术开发的扶持，提升企业利润空间；建立政府环保产业引导基金、深化实施绿色信贷和环境责任保险制度，以体系化的环保产业政策提升环保产业产品竞争力。

第二，促进雾霾治理绩效评估政策的体系化。首先，增加现行评估结果透明度，除评价结果公开外，各项细化指标的分数评比方式也应一同进行公示，可便于加强社会监督和增进公众理解；其次，进一步完善绩效评估责任追究制度，对于评价过程中发现的工作问题进行及时解决，对绩效良好的部门进行表彰，使评价结果物尽其用；再者，评估体系中应适当引入社会参与；再次，选用合适指标建立其他绩效评估方式，如适当引入企业、环保组织、公众参与主观性的绩效评估，使评价结果与公众感受更为契合，同时客观性较强的绩效评估与主观性较强的绩效评估政策间还需互补，这将有利于政府开展雾霾治理工作时更具整体性，并增进各利益主体间的相互理解。

第三，加强落实政策体系的资金保障与监督。雾霾治理作为一项长期基础性工程，对雾霾治理资金的使用流向进行基本说明，将有利于治理过程中各方信任的构建。政府治理的相应负责部门可采用年报等方式定期进行公布，有利于相关利益方进行监督、对资金使用的有效性进行评估等；政府自身也应对资金的使用途径进行监督跟进，确保资金投入到雾霾治理工作中。此外，我国政府还应研究多样化的资金筹措方式。据统计，我国约70%的环境保护投资是政府或公共投入，而不少西方国家则坚持环境治理按照“污染者负担原则”和“使用者付费原则”，主要由企业和社会公众来承担近60%的污染控制投资［10］。对环保资金投入主体多元化问题的探讨将有助于提升政府筹措能力，保证雾霾治理资金投入符合政策执行的要求。

3.2 明确雾霾治理政策的宣传重点和路径

首先，要明确我国雾霾治理政策的宣传重点。政府在展开常规环保宣传同时，应加强对与公众、企业关联度较高的政策法规的宣传。一般而言，普通公众更倾向于了解与自己关联度较高的雾霾治理政策，因此政府应着重于扩大具体政策的讲解、推广的策略将有利于提升雾霾治理政策的执行效率，使社会公众更好地了解到政府为雾霾治理所付出的努力，降低中期政策推行的工作难度。同时，在通过媒体进行政策宣传过程中，政府应注意向公众明确各项治理政策的主要负责部门，努力做到权责对等，缓解各地环保局单方的舆论压力，使公众在申诉雾霾问题时能及时与相应责任部门进行沟通。

其次，要明确我国雾霾治理的宣传路径。目前，我国信息公开制度日益完善，有关雾霾治理的宣传方式多样化程度较高，然而多数省市的环保宣教活动却未能被更大范围内的公众获知，难以真正做到“全覆盖”，因此政府可以联合社区、学校及民间环保组织举办一系列有关提倡公众了解雾霾、参与雾霾治理的特色活动，与各方切实加强合作深度，尝试打造更多具有实际意义的品牌活动，如学习英国政府将对所有房屋节能程度进行“绿色评级”，以提高房屋能源利用率和减少排放，构建零碳社区等创新品牌活动。

3.3 制定提升雾霾治理中环保组织地位的政策

为构建好社会协同治理模式下的我国雾霾治理体系，提升环保组织的作用及地位是提升该模式实际操作性的重要一环。目前，环保组织在我国的发展环境良好，2015年1月通过四审的新《中华人民共和国环境保护法》正式实施，对环境公益诉讼制度中的主体设定进行了完善，规定依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织有资格向人民法院提起公益诉讼。可见，环保组织在以雾霾治理问题中可起到的作用正在逐步强化。然而，目前我国多数省市的民间环保组织却存在依法登记组织少、组织目标不系统、组织管理不到位、资金来源单一等严峻问题，先天条件的薄弱使之难以更好地发挥出其主体作用。因此，政府有责任对环保组织的有序发展提供力所能及的帮助，并制定配套政策，发挥环保组织作为自愿性政策工具在协同治理中的重要作用。

一方面，促进实现环保组织的专业化。首先，地方政府应根据国家环保部于2011年发布的《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，尽快出台有关促进本地环保组织专业化的指导文件，对现有环保组织进行分类整合；其次，引导建立各级环保组织的信息共享平台，该信息平台的构建可按组织规模、活动内容、擅长领域等进行分类，便于各组织间的合作交流以及有意向加入环保组织的普通公众进行从优选择，同时通过各组织间的相互配合完成部分基层调研工作，提升调研效率，再次，政府应着力通过组织管理能力培训、业务能力培训、提供专项资金等方式促进环保组织专业化发展；最后，政府应注意控制介入程度，对环保组织的过度干预会降低其自主性，不能充分发挥其主观能动性，但一味放任亦会使环保组织内部管理成为黑箱，不利于企业及公众进行监管，需做到掌控有度。

另一方面，实现社区与环保组织的有效对接。为促进社会主体广泛参与雾霾治理的目的，政府应对环保团体、社区组织的功能进行分类，并定期对其工作进行信用等级评定考核，同时对专业环保组织进行认证，扩大环保组织的影响力范围。此外，针对雾霾治理中环保组织的资金不足的问题，可制定相关政策，鼓励环保团体与社区组织相互对接，社区可自行选择对接的环保组织，形成固定合作关系，并在政府备案，社区、公众便可成为该环保团体的固定资助方之一，环保组织因而代表着该社区的环境利益诉求进行工作，同时为保障公众的自主治理权利，环保组织在社区内部设立环保监督小组，定期开会反映本地区雾霾治理问题，对于重大问题接受委托将问题反映、申诉至相应政府部门。

4 强化我国雾霾治理的保障措施

4.1 加强雾霾治理的社会协商

雾霾治理是当前我国重要的社会问题，建议中央制定政策目标框架后，各地层层落实、有序进行政策分解。雾霾治理作为公众感受度极高的社会问题，公众拥有一定的发言权，因此在地方政策制定及修订过程中，政府应切实听取基层公众及民间社会组织对雾霾问题的切实反映及合理建议，授权部分公众、第三部门对地方排污企业进行第三方监管，并将雾霾治理作为基层政府组织的工作重点。此外，我国各地区雾霾问题形成的原因虽有诸多共性，但各地污染源并不相同，建议政府根据实际情况加快污染源解析工作进度，完善后续深层制度供给，设定细化而符合地方实际的治霾目标并落实责任单位，从而使雾霾治理突出地方性和动态灵活性，保证在中央统一规划阶段性问题的前提下因地制宜展开雾霾治理，使治理效果真正经受住时间考验。

4.2 细化雾霾治理的制度建设

社会协同治理模式下，我国政府应转变工作职能，加强制度建设，实现雾霾治理的制度化。

首先，政府应完善碳排污权交易制度。当前，碳市场交易活动已在全国展开，有关交易试点为雾霾治理积累了宝贵经验，但要加强对碳市场行为的调控，必须对其进行规范化管理，因此政府应不断完善碳排放交易规则，吸收社会组织对交易规则的意见，积极寻求有益的交易项目，并控制其中可能产生的投机行为。

其次，政府应加快排污费改税的工作，规范现行雾霾治理税收手段，特别是要规范收费主体的收费行为，明确收费标准，加强社会监督。

再次，政府应加大对环保企业支持的力度。治霾技术创新以及绩效的提高，需要加强环保科研单位与环保企业间的合作，形成政府、环保组织与公众的有效协同，因此政府应加大资金、政策的支持力度，使环保企业更好开拓治霾市场。

4.3 强化雾霾治理的有效机制

政府作为雾霾治理的唯一主体，应采取主动合作的态度，切实加强与其他主体间的对话交流，确保社会协商的有效进行。

首先，优化政府绩效的测评机制。基于社会协商对公众参与、公众监督的要求，建议政府引入公众满意度作为重要测评标准，对雾霾治理效果进行评价，这不仅可以对雾霾治理进行多元主体的共同约束，促使政府进一步完善信息公开，增加决策透明度，同时也可与"国家环境保护模范城市"建设挂钩，成为良好的激励手段。这样，不仅有利于强化雾霾治理的政府责任意识，促使政府将雾霾治理的责任感内化，形成雾霾治理政策有效供给，同时还可提升政府执行力及治理效率。

其次，促使环境公益诉讼机制的完善。政府应明确公民及第三部门的诉讼权利，放宽原告资格，允许公民参加环境公益诉讼，并扩大环保组织参与公益诉讼的范围；同时，鉴于环境公益诉讼的高昂成本，为减轻原告在诉讼费用上的负担，应给予原告方必要的救济，并建立诉讼费用分担制度，减轻、甚至免除原告的诉讼费用。只有通过发挥雾霾治理社会监督的积极作用，才能建立良性的约束与激励机制。但应当注意的是，政府对公众、环保组织参与雾霾治理应当找到并维持适当、可接受的平衡点，利用规范的绩效合同对合作项目进行规范，以避免参与过度、信息不对称导致信息沟通成本过高、信息失真、形式主义等问题。