十三五期间开展精准扶贫工作的思考

◎文/张琦 冯丹萌 史志乐

扶贫脱贫是“十三五”期间我国重要战略目标任务之一，笔者从贫困人口预测、实现精准脱贫难度和扶贫脱贫路径等方面对精准扶贫问题进行分析，以期对我国扶贫脱贫工作有所裨益。

2020年我国贫困人口预测分析

扶贫脱贫是一项难度巨大的工作，不仅受贫困地区的自然社会经济基础脆弱制约，而且因为贫困地区的环境脆弱以及能力脆弱的强力约束，贫困地区区域间差异性和个体独特性使得扶贫脱贫模式、方法包括扶贫产业选择、扶贫脱贫就业方式、收入渠道和文化能力提升都会因人而异、因区域不同而有所变化。因此，需要目标精准、帮扶精准、资金精准、项目精准、管理精准和考核精准，而其中扶贫脱贫对象精准是前提和基础，笔者采用不同方法对2020年我国贫困人口规模进行预测如下：

1.按照贫困发生率变化来预测

（2）根据李实教授课题组《新时期缓解农村贫困的政策评估与减贫潜力预测》研究报告结论，未来贫困发生率存在三种可能性比较大的变化趋势：相对乐观——相对减少率15%；中观——相对减少率与2000-2007年相同，保持10%左右；相对悲观——相对减少率5%。综合各种因素的影响，在2020年贫困发生率预期能够下降至2%-4%左右，能够减少4000万-6000万贫困人口。以此推算，到2020年，我国的贫困人口在2000万-4000万之间。

（3）根据上一轮（2000-2010年）减贫区间幅度变化规律进行预测。2000-2010年正好是《中国农村扶贫开发纲要（2000-2010）》实施的10年，以2011年为界限，新扶贫标准开始实施，对照上一轮减贫变化规律，则可以粗略地推算出新阶段尤其是2015-2020年减贫变化趋势和到2020年贫困人口规模。

从30多年来我国扶贫开发实践来看，每一轮减贫幅度都呈现出极其相似的变动趋势和规律。按照这一特点，可推算2015-2020年区间的减贫规模。2015-2020年贫困人口减少幅度将在2011-2014年减贫幅度42.7%的基础上，增加26.4个百分点，约为69%左右，即贫困人口约为2168万人。

2.根据2011年以来我国减贫速度预测

2011年我国农村贫困人口为12238万，2012年为9899万人，减少19.11%，2013年贫困人口8249万人，减少16.7%；2014年贫困人口7017万人，减少14.9%。由此可以看出，2011-2014年贫困人口数量虽一直减少，但是减贫难度增加，减少速度下降，若按照每年约1个百分点下降速度进行预测，到2020年贫困人口减少速度为8.9%，贫困人口预测为3389万人。

根据以上几种方法分别预测出2020年我国贫困人口数量（见表），可以推论，按照以往扶贫脱贫规律性变化特点，到2020年我国贫困人口仍然会有2600万左右。

2020年如期完成脱贫任务面临的新挑战

“十三五”期间，我国社会经济发展总体态势发生了重大变化，尤其是经济新常态下我国扶贫脱贫面临的新挑战更为严峻。

1.经济增长速度放缓将会相应地降低减贫效应

新常态下，我国经济进入增速换挡期，由高速增长转入中高速增长后所出现的趋势性下滑，会引起一系列宏观经济指标，如储蓄、投资、物价和就业等呈现新变化，这种增速下降及结构性调整，会影响到贫困地区和贫困人口以及扶贫开发政策效果，从而使经济增长的减贫效应和投资增长的减贫效应降低。与此同时，一个严峻的问题是消费需求对经济增长的拉动能力较弱，在经济增长由依靠投资拉动向依靠消费拉动的转变过程中，贫困地区面临的压力更大。经济增长速度降低，使得通过区域经济发展带动扶贫开发的能力相对减弱，投资增长减少，预示着投资乘数效应减弱，从而导致贫困地区扶贫开发和贫困人口就业能力减弱，这必然带来贫困人口收入水平以及脱贫减贫速度下降。因此，前面预测的到2020年我国贫困人口约为2600万是在2000-2015年社会经济发展态势下预测的，假如按照新常态扶贫脱贫惯性变化规律，从目前7017万贫困人口，经过不断努力，最保守估计到2020年可脱贫3600万左右，还剩余3500万左右贫困人口，因此，我们到2020年完全消除绝对贫困即让7017万贫困人口全部脱贫，实现“两不愁三保障”和实现建成小康社会目标任务，难度是非常大的。

2.新常态下扶贫开发和减贫的动力机制发生变化

我国扶贫开发和减贫的动力机制是长期摸索的结果，经济形态和产业结构及区域社会经济发展特色和运行惯性，创造了贫困地区各具特色的扶贫减贫动力机制。新常态预示着，扶贫减贫动力机制需要重新进行转换调整甚至重构。传统的依靠“高投入、高消耗、高污染”的主导性产业扶贫开发模式，将会被以环境保护为核心的生态绿色产业为主导的扶贫开发和减贫动力新体系所替代，这是一个必然趋势。实现贫困地区产业动力大转换，重新构建新型产业动力源，包括绿色环保产业、林业、生态畜牧业、现代有机农业、新能源产业和新型战略性产业以及以此为核心的新型生产性服务产业，如生态金融、生态旅游和文化创意产业等。新型的以环境保护为核心的生态产业、绿色产业与传统产业融合与转化的过程，实际上就是扶贫战略方式转化的过程，而这个过程对于扶贫开发来说，难度明显加大。

3.新常态使减贫脱贫的路径和方式发生新变化

新常态不仅重构了减贫的动力机制，也改变了减贫的路径和方式，使得贫困人口的收入来源、生活方式、就业方式都发生了新变化，并将影响减贫的效率和效果。由于新常态带来经济结构调整变化，农民收入来源结构也将发生新变化，过去所依靠的收入来源结构随之改变，外出打工将会相应减少，而贫困地区外出打工收入一般占家庭收入在40%-70%之间。产业结构变化，必然带来就业结构和方式的变化，贫困地区如何适应这种变化，是一个现实挑战。

4.新常态可能会带来扶贫脱贫资金的新压力

经济增长放缓，国家财政收入会相应减少，能否保持原有扶贫资金规模增幅将面临着不确定因素。企业利润下降，也预示着社会扶贫资金增加压力增大。金融机构在经济新常态下对资金管理出台新政策，金融扶贫意愿和积极性也可能会受到一定的抑制，这同样会带来扶贫脱贫资金的新压力和新考验。

完成2020年扶贫脱贫任务的对策思考及建议

1.基本判断

（1）我国扶贫开发的攻坚期和决战期。2016-2020年是《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》最后5年，贫困标准提高后贫困人口规模扩大，扶贫任务和难度增加，使实现到2020年达到“两不愁三保障、一高于一接近一扭转”目标（稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势）难度增加，扶贫开发进入到了关键的决战期和攻坚期。

（2）扶贫开发工作从消除绝对贫困向消除减缓相对贫困转变的重要转折点。2015-2020年期间，我国扶贫开发将是完成解决温饱和巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境和提高发展能力阶段。要实现基本消除绝对贫困和极度贫困，国家扶贫脱贫重点和重心应转向减少相对贫困以及缩小个体差距和缩小发展差距的新阶段。

（3）未来我国扶贫开发改革创新目标是探索中国特色扶贫开发道路，积极完善扶贫治理体系和提升扶贫治理能力现代化。中国特色的扶贫脱贫道路和扶贫脱贫治理体系，体现在扶贫脱贫治理的基础能力提升，扶贫脱贫治理的社会发展（治理）能力提升和可持续发展的特色产业扶贫脱贫能力提升。

2.路径选择

到2020年完成扶贫脱贫任务需要坚持精准扶贫，一方面是扶贫对象精准，让真正贫困人口实现脱贫，另一方面，在扶贫脱贫过程中路径精准，根据贫困人口的实际确定扶贫脱贫的路径。路径精准是精准扶贫的保障，要保障脱贫路径精准，就要根据我国扶贫脱贫实践对7017万贫困人口扶贫脱贫路径进行精准设计。

（1）总体思路：

一是通过精准扶贫与片区发展相结合的路径来实现脱贫任务的完成。即以片区规划和到村到户精准扶贫相结合为主导，全面推进我国扶贫开发整体进程。通过强化精准扶贫，实行精细化管理，精确化资源配置，对扶贫对象实现精准化扶持。明确区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展的工作思路，解决贫困村、户发展致富所面临的共性约束，统筹推进区域经济社会发展。充分利用区域发展与扶贫开发相结合的重大机遇，有效应对面临的挑战，强化区域发展和扶贫开发的正向关系、抑制其负向关系，开创区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展的良性互动局面，加快连片特困地区区域发展步伐，优先解决最困难地区最困难群体最迫切需要解决的问题，推动连片特困地区经济社会又好又快发展，通过片区发展带动片区贫困户的整体脱贫。

二是绿色低碳脱贫路径。扶贫脱贫不仅仅是收入水平提高，更是贫困人口总体能力和水平的全面脱贫。为顺应我国发展方式转变和生态文明建设潮流，扶贫开发也将在绿色低碳扶贫方面实现新突破新发展，并将成为我国扶贫开发创新发展的新动力、新支撑和新路径。绿色低碳扶贫政策创新理念、绿色低碳扶贫产业模式和市场形态都是未来我国精准扶贫的必然选择，精准扶贫不是简单的只注重收入水平提升，更是一种多维的更高层次的扶贫，是注重质量和现代创新发展的路径。

（2）具体路径：

一是对于有一定条件和基础的贫困地区和贫困人口通过开发式扶贫、产业扶贫和绿色低碳扶贫的方式提升区域发展能力和家庭生计能力，实现可持续的脱贫能力提升，预计在7017万贫困人口中有大约2000万-3000万人依靠这种发展路径脱贫。

二是对于丧失劳动能力的五保户、低保户等扶贫脱贫难度大的农村贫困人口，国家可以采取纳入到社会保障政策范围内，通过提高社会保障标准、多重保障性扶贫增加资产性收入等方式来解决。这是扶贫脱贫最难啃的骨头，上一轮扶贫开发末期（2010年）贫困人口2688万人，基本都是无（丧失）劳动能力的五保户、低保户。预计到2020年前，通过社会保障来兜底的贫困人口在2600万左右。

三是对于自然环境差、生存基础条件恶劣、不适合人类居住又难以扶贫脱贫的贫困山村和生活极其困难的贫困人口，通过移民搬迁、易地搬迁等方式脱贫。事实上，一些自然生态恶劣地区的贫困人口易地搬迁是最佳脱贫路径，预计到2020年需要异地搬迁的贫困人口近1000万人。

四是对于因病致贫的贫困地区和贫困家庭，通过采取医疗等综合性扶持措施帮助这些贫困家庭实现扶贫脱贫。