我国科技扶贫的机制创新问题探析

◎文/刘冬梅

科技扶贫作为我国行业扶贫的一种有效形式，在依靠科技进步促进贫困地区经济发展，帮助贫困人口脱贫致富方面发挥了积极的作用。科技扶贫的内涵可分为狭义和广义两个层面。狭义上讲，科技扶贫是以科学技术推广普及为手段，以提高贫困地区资源开发水平和劳动生产率为目标，由科技部门主导实施的隶属于国家宏观扶贫部署的一项工作安排。广义上讲，科技扶贫应理解为全社会共同开展的以科技为载体的反贫困工作计划，它除了是一项行业扶贫工作安排外，还是一种创新发展的思路与理念。既要通过科技扶贫项目推动贫困地区经济的发展，更要帮助贫困地区应用科技改造封闭落后的发展模式，将科技创新发展的理念植入贫困地区发展之中。本文的界定属于狭义范畴。

我国科技扶贫的发展历程

1.初步探索阶段（1980-1985年）

中国农村经济迅速发展直接推动了农村扶贫工作的进展，促进了有步骤有计划的扶贫开发探索。在“科技是第一生产力”思想指引下，政府开始探索利用科技要素进行扶贫开发，通过贫困农户掌握一定的科技技能脱贫致富。这期间最典型的探索就是河北省的山区技术开发。国家科委、河北省科委组织河北农业大学等科技力量，通过建立山区治理试验区，以技术为先导实现综合开发与综合治理相结合，先后对太行山区10多个贫困县实施科技开发，效益明显。5年中以710万元投入取得了2.7亿元的增产效益，开发区域内人均纯收入由1981年的75元提高到1985年的300元。

不过，这一时期以科技为导向的扶贫开发并不是严格意义上的科技扶贫，它是小范围内的自主探索，是一种较为成功的扶贫模式，但没有形成完整的工作机制，也未进入到国家整体上的扶贫宏观部署中。但这一阶段的科技扶贫开发是科技扶贫实践最早、最有效探索，开启了科技扶贫工作的大门。

2.正式起步阶段（1986-1993年）

1986年，我国的扶贫政策发生重大转变，由传统的救济式扶贫向开发式扶贫转变。新成立的国务院扶贫开发工作领导小组明确指出：科学技术进步是经济发展的重要动力，更是贫困地区经济发展的基本要素。对贫困地区的开发建设，要给政策、送信息、授技术，其中最重要的是授技术。科技在扶贫开发中战略地位的提升，直接推动了我国科技扶贫工作的部署与开展。

持续至今的科技扶贫团是从1986年正式启动的，具体做法是由科技部门直接派遣干部到贫困地区进行科技扶持与项目管理，通过智力输入提高贫困地区依靠科技脱贫致富的能力。同时，与星火、火炬和社会发展等国家科技计划相结合，开始建立科技示范项目，通过科技致富示范点、示范户和示范基地，促进科技向贫困地区扩散，引导贫困地区主动采用科学技术脱贫致富。这一时期的科技扶贫已经由一种典型的扶贫模式迅速转变成一项重要的国家扶贫宏观部署，以科学技术输入、科技开发为主要形式，科技扶贫的内容主要是以解决贫困地区温饱问题为核心，科技扶贫的广度与深度有待进一步拓展。

3.转折与过渡期（1994-2000年）

这一时期的科技扶贫工作是以“八七扶贫攻坚计划”为起点和载体的。1994年公布实施的《国家八七扶贫攻坚计划》指出：科技部门要制定科技扶贫战略规划，指导和推动扶贫工作转到依靠科学技术和提高农民素质的轨道上来。要增强实施星火计划的力度，动员各方面力量开展多种形式的科技开发和科技服务，认真做好扶贫开发的科学研究和科技示范。

按照“八七扶贫攻坚计划”的要求，首个国家层面的科技扶贫规划纲要出台，这既成为这一时期科技扶贫工作总的政策指导，又为日后以规划形式规范引导科技扶贫建立了良好的开端。也正是从1994年开始，科技扶贫的重点由针对农户脱贫转向支持贫困地区支柱性产业发展。之前的科技扶贫注重解决贫困地区温饱问题，这一阶段开始探索贫困地区产业化发展之路，注重扶持贫困地区支柱产业的发展。这一时期，科技扶贫不断完善与深化，各项机制也不断健全，工作目标、方向、方式逐步成熟，是科技扶贫工作的重要过渡期。

4.蓬勃发展阶段（2001-2010年）

这一时期的科技扶贫开始探索以市场为导向提高科技扶贫项目的成效，促进技术与资本融合的机制。一些贫困地区通过科技特派员创业行动，依托贫困地区的特色产业，与农民形成“风险共担、利益共享”的经济共同体，走市场化发展之路。

加强信息化建设也是这一阶段科技扶贫的重要特色。通过信息化，科技扶贫领域从传统的生产领域拓展到教育、医疗、公共服务等社会发展领域。而且，民主党派、社会团体、国外组织机构、企业等也积极参与科技扶贫工作，形成了合力扶贫的局面。随着科技在促进经济社会发展中的地位不断凸显，科技扶贫的重要性持续增强，成为我国行业扶贫中的典型代表。

5.战略调整期（2011年至今）

2011年底，随着我国扶贫战略的新调整，“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发驱动区域发展”成为新时期片区扶贫的基本思想。而扶贫战略的调整，也对科技在贫困地区作用的发挥提出了新的挑战。

在片区扶贫模式下，以往成熟的科技扶贫举措得以继续沿用与推广，只是扶贫主战场由以往的贫困县、贫困村转移到连片特困地区。整体上讲，随着国家扶贫战略的调整，现阶段的科技扶贫工作处在一个调整变革时期。特别是片区扶贫战略中对口帮扶机制的设计，使秦巴山片区成为科技扶贫的示范区，在如此广阔的区域内探讨区域性科技扶贫的有效机制，是新时期科技扶贫面临的巨大挑战。也就是说，现阶段的科技扶贫，既要继承沿用之前形成的较为完善的运行机制与工作流程，又要创新发展以适应时代需要。

新时期科技扶贫面临的问题与挑战

同整个扶贫开发工作一样，科技扶贫工作也面临着边际效益递减的问题。如不能在运行机制上实现突破性的创新，未来的科技扶贫工作在成效上将面临巨大考验。

1.多部门、多主体协同的科技扶贫局面远未形成

科技扶贫，事实上涉及到了科技、教育、卫生、财政、人力、农业等多个部门，但一直以来，科技扶贫工作主要是由科技部来主导实施，科技部联合其他相关部门制定实施的《科技扶贫规划》仅限于对各科技部门开展科技扶贫工作给予指导，对其他部门的工作没有太强的约束与引导。即使在科技系统内部，也是各个科技职能部门独立开展各自的工作，没有形成完善的科技扶贫协调机制。从整体上讲，没有一个专门的部门来协调落实全国层面的科技扶贫工作，科技扶贫工作很难在全国范围内开展。而且各自为政的科技扶贫工作带来了管理上的混乱与矛盾，可能导致扶贫资源的低效使用。

从科技扶贫的具体形式来看，它整体上仍主要采取对口帮扶的方式。各部门在定点扶贫县（区）开展科技扶贫工作，科技扶贫并没有形成具体的工作举措在全社会范围内展开。如科技部开展的科技扶贫工作主要是以其定点扶持的7个县为主，涉及陕西省的安塞、佳县，江西省的井冈山市、永新县，河南省的光山县，湖北省的英山县，河北省的魏县；2013年新增陕西省柞水县，变为8县。中国科协主要是在吕梁地区开展工作。中科院主要是在西南喀斯特重点区域进行扶贫。随着科技扶贫参与主体的增多，科技扶贫的范围也在扩大，但仍主要是以各部门对口帮扶的形式开展。科技扶贫应该成为一种在全社会推广的扶贫模式，对口帮扶的工作形式在现阶段已局限了科技扶贫工作的实施范围。

2.科技扶贫的可持续机制仍未建立

现有的一些科技扶贫做法，如下派科技扶贫团、开展农业技术培训等，都是以外来的人员和经费支持为主，并没有相应地显著增加贫困地区的科技自主发展能力，既没有明显改进贫困地区的科技推广体系，更未建立一种新的可持续的科技扶贫制度。多数贫困地区的科技推广体系和能力依然非常薄弱，难以为当地农民，特别是贫困农户提供所需的技术服务。而且，现有的部分科技扶贫成果在很大程度上是靠外部资金支持获得的，当外部支持撤出后，部分地区的农户就有可能因为资金缺乏又回到传统技术中去。

依靠科技项目发展区域支柱产业已经成为科技扶贫工作的重要形式，但一些政府主导的科技扶贫项目往往由于市场化程度低、规避市场风险能力差、项目运行保障机制不健全等原因导致项目失败，进而导致了农户受损。同时，由于科技扶贫项目往往与地方政府官员的政绩挂钩，一些科技扶贫项目的“成功”往往是地方政府不计市场成本的强力行政推动获得的，而离开了政府的干预，这些项目就失去了推广的价值与意义。

3.科技扶贫的市场调节手段不足

科技扶贫项目主要由政府来主导实施，项目开发管理的行政操作不透明，容易导致资金使用效率低，甚至腐败问题。在项目选择中，政府行为往往不是市场导向的，贫困地区的生产、加工、运输和储藏等环节不协调，容易导致盲目生产、政府好心办坏事的结果，既浪费了扶贫资源又影响了政府在百姓中的声誉。就科技扶贫资金而言，虽分为无偿援助、项目扶持和贴息贷款等多种形式，但操作中仍以行政命令为主导，资金使用效率较低。

此外，现实条件下，过去对贫困地区实行的一些行之有效的特殊政策或优惠措施已失去发生作用的基础。科技扶贫资金规模小、项目分散，加之物价水平上涨，当前的科技扶贫项目面临着巨大的财政缺口，而已经上马的科技扶贫项目如不能获得后续扶持，是不可能取得预期成果的。如果细化到每个贫困农户的扶持投入上，目前的扶贫资金规模更是一个微小的数字。

4.片区扶贫开发模式对新时期科技扶贫提出了新要求

片区的巨大差异性，对科技扶贫政策制定、工作实施、发展方向引导等产生了巨大的挑战。以往开展科技扶贫主要是以选点示范、科技项目支撑、科技人才引入等方式，有重点、有步骤地开展，而在片区扶贫开发背景下，科技部牵头联系秦巴山区，扶贫工作范围的急剧扩大，要求科技扶贫政策既有综合性又能体现差异化，而要在这庞杂的扶贫对象中找出一个普适的科技扶贫项目切入点，是极其困难的。

片区扶贫强调整体协调发展，要在更广泛的视角下布局科技扶贫工作。既要求有重点地扶持示范点的发展，更要求重视对大多数贫困地区的示范引导工作；既要求依靠科技大力发展生产，更要求在整个区域中布局支持研发、生产、加工、运输、销售等工作，支持整个产业链的打造；既要求重视贫困地区科技资源的引入与培育，又要求重视科技发展软环境的构建，在整个区域内营造创新发展的氛围；既要求重视科技扶贫工作中的协商互动，更要求建立起科技扶贫长期发展的工作机制，保证内在发展的稳定性。

创新科技扶贫机制的相关政策建议

新时期扶贫战略的重要转变，从根本上看是确定了一个以空间为基础的包含若干区域中心城市和次中心城市的大扶贫格局。这也使得新时期科技扶贫机制的创新成为当务之急。

1.逐步构建科技协同扶贫新格局

尽快出台新时期科技扶贫的指导意见。秦巴山区是科技扶贫的示范区，科技部牵头组织实施秦巴山区的扶贫开发工作，应该结合自身的工作细化科技扶贫的工作部署。通过出台科技扶贫的指导意见，既可以加强科技部在开展扶贫工作中的统筹部署，增强具体实施单位的可操作性，又能为其他片区创新扶贫方式提供有效的借鉴。同时，整合各方资源，探索建立起各部门间稳定的交流互动机制，特别是片区内跨行政区的政府部门间的合作。创新科技扶贫开发模式，搭建科技扶贫工作平台，引导各政府部门、企业及非政府组织参与到科技扶贫中来，营造“大科技扶贫”格局，为新时期的片区科技扶贫提供借鉴与指导。此外，作为牵头部门，科技部也要从自身职能出发，探索通过“部区会商”等多种手段，在科技层面探索建立跨行政区的科技交流合作机制，为其他片区的科技扶贫工作提供借鉴与指导。

2.以创业式科技扶贫推动城乡生产要素融合

要深入推进三次产业相融合的创业式扶贫，以创业带动就业，采取多种手段加速外部资源向贫困地区的集聚。鼓励支持适合片区功能定位的国有、民营企业在片区内投资办厂或开展其他经营活动，对进入片区内的企业，符合国家财税优惠政策的，依法减免相关税费。大力支持片区内农民专业合作组织的发展，通过合作组织的发育来降低企业进入片区经营的组织成本，通过“公司+基地+合作社+农户”的形式，促进“一乡一业”的发展；针对贫困地区的特色产业，与正在推进的“大学农业技术推广模式”相结合，安排涉农大专院校为片区的农业特色产业发展提供技术支撑；鼓励相关科研院所以对口帮扶等形式，围绕片区特色农产品深加工和延伸产业链等开展合作，提高主导产业产品的科技含量。同时，加大对返乡农民工和农村新成长劳动力的技能培训，为其进入企业或创业提供技能保障，从而最大限度地实现贫困群众就地、就近转移就业。

3.不断完善和创新科技扶贫项目实施方式

将现有定点科技扶贫中的成功经验推广到片区扶贫的试点地区，首先在秦巴山片区内选择若干中心城市，整合政府相关科技资源集中投入。在扶贫项目的设计上，要将能否辐射带动周边贫困地区的发展作为未来科技扶贫项目选择的首要条件。将该项目计划带动贫困人口的数量和分布情况，作为能否获得政府科技扶贫项目支持的先决条件，把产业对周边地区经济增长的带动能力作为产业选择的重要条件。与此同时，要加强对项目的监督、评估和验收工作，可采取抽查验收的形式，对科技扶贫项目的扶贫效果进行更为严格的监督。当然，除了政府支持以外，要逐步吸引更多的企业、非政府机构等多元化主体的投入。

4.逐步建立和完善科技扶贫的考核机制

在科技扶贫工作中建立起有效的考核体系，按照实用与科学原则建立一套综合评价体系，将科技扶贫规划与业绩指标考核结合起来，调动各参与主体的积极性。实际操作中，科技部可将考核体系在秦巴山区先行先试，成熟后可在其他片区推广实行。按照评价体系定期对各地的科技扶贫工作进行考核，分析其工作成效，为进一步改善工作提供借鉴。此外，要建立科技扶贫的激励措施，对扶贫业绩优良的政府、科技人员等科技扶贫参与主体进行不同的奖励，提高其参与科技扶贫工作的积极性。