新时期扶贫开发的问题与建议

◎文/叶兴庆 程郁

“十二五”以来，我国扶贫开发工作取得巨大成效，2010-2014年在新的扶贫标准下，我国共计减少贫困人口9550万人。但到2014年末我国农村贫困人口仍有7017万人，贫困成为我国全面建成小康社会的最大“短板”。近日，笔者在贵州省进行扶贫调研时发现，减贫效果日益递减、特困地区基础条件落后、扶贫政策无法全面覆盖、部分扶贫政策落实难等问题制约着扶贫开发工作的深入推进。确保2020年贫困人口如期脱贫面临着巨大的挑战。

总量扶贫目标的实现不能有效保证贫困程度的削减

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（简称《纲要》）的政策目标是以贫困地区来确定，但这一做法无法反映出贫困地区内部的结构性差异。如在省和县级层面2015年主要目标的中期完成情况都比较好，但真正落实到贫困村的实现程度就会比较低。

1.贫困县的经济和收入增长速度不能代表贫困村的发展情况

《纲要》总体目标是贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，但以笔者调查的贵州省平塘县和雷山县为例，2010-2014年农民人均纯收入年均增长速度分别比全国高4.39个和5.72个百分点，但平塘县贫困村农民人均纯收入年均增长速度则比全国平均水平低4.2个百分点，雷山县被调查的贫困村农民人均纯收入年均增长速度也仅比全国平均水平高2.3个百分点。

2.总体的贫困人口减贫数量不能反映贫困村的减贫程度

即使在同一贫困地区，不同贫困村的贫困程度存在较大差异，减贫效果主要反映在条件相对较好的贫困村。2011-2014年，贵州省减少农村贫困人口526万人，减贫比例为45.78%，平塘县和雷山县减贫比例也分别为44.97%和43.69%。但从笔者调查的贫困村来看，相当大部分贫困村的减贫效果不理想。两个县78个村级有效调查样本的减贫比例只有22.88%，只有14个村的减贫幅度超过40%，仅占到有效调查村总数的17.95%，甚至还有7个村存在贫困人口不降反增的问题。

3.基础设施的通村率和保证率不能反映贫困村的真实情况

建制村道路通村率是以到达或贴近行政村为标准计算的，因此从数字上看贫困地区行政村道路通村率达到了比较高水平，如平塘县和雷山县建制村道路通村率分别达到了73.55%和87%。但实际上，大量的村民小组都没有硬化道路。笔者调查的贫困村1135个村民小组中，只有464个村民小组通了硬化道路，仍有59.12%的村民小组没有通硬化路。同样，由于缺乏对安全饮水状况的普查，安全饮水的解决程度是以安全饮水工程计划的完成程度来衡量，不能反映贫困地区饮水安全的真实情况。

强扶贫激励约束可能诱致“指标化”减贫

在国家对扶贫工作的高度重视下，扶贫工作已成为贫困地区的首要任务，日益强化的扶贫考核压力和绩效奖励可能诱致非合理性的“指标化”减贫。当前由于农户收入调查存在困难，对贫困人口的识别是采取总量规模控制和规模逐级分解的做法，过高的目标任务和过强的激励约束会导致人为压低贫困人口指标规模。特别是不同地区的贫困广度和深度是有差异的，指标分解的方式使得极度贫困地区大量贫困人口因“指标化”脱贫的需求，而丧失了扶贫政策和社会保障支持。

为实现《纲要》要求的“农村社会保障和服务水平进一步提升”，贵州省出台了《贵州省城乡低保减量提标方案》，提出“要在2020年农村低保标准与扶贫标准‘两线合一’达到6200元（1000美元），全省农村低保保障人数减至213万人”，并对各地区调减数量作了明确要求。这样的政策虽然有很好的初衷，但目标考核的压力导致了任务指标的层层分解，低保指标下调导致实际覆盖面过快下降，使得一些尚未真正实现收入提升的困难农户“被退出低保”。

实际上，不同贫困村的贫困程度和低保保障程度是有差异的，既存在低保指标过高的村，也存在低保指标不够的村。如笔者调查的88个贫困村，22个村（占25%）享受低保的人数低于本村实际需要低保人数，48个村（占54.55%）是低保指标刚好满足需求，18个村（占20.45%）享受低保人数高于实际需要低保人数。但在低保减量指标分解时并未充分考虑这样的差异，使得极度贫困地区的低保减量过快，导致大量生活困难人群陷入失保状态。如雷山县丹江镇郎当村因土地被征收导致一半村民缺乏稳定收入来源，低保线下的人口为290人，但低保指标却从2014年的254人调减至237人。为缩小村内矛盾，村里只有将不符合计划生育政策的低保户取消资格，但这些人可能因为人口负担率高而生活更加困难。

资金保障不足使得扶贫政策落实的效果不理想

尽管财政扶贫资金以超过10%的年均增长速度增加，今年中央财政安排扶贫专项资金138.9亿元，补助地方扶贫资金460.9亿元，但我国扶贫资金的缺口仍然很大，现有的支持措施还难以实现对贫困人口的全覆盖，从而使得部分扶贫政策落实比较困难、对最贫困人口的支持不足。

1.因资金投入不足，项目实施需要群众自筹资金，导致了部分扶贫政策实际上是逆向调节

易地扶贫搬迁和危房改造的中央补助不足，在地方无力配套的情况下，大量的资金仍需群众自筹，加大了贫困家庭的负担。贵州扶贫搬迁每户至少需要拿出5万元左右，这使得最贫困家庭无法搬迁出去，部分搬迁出去的贫困家庭也因为搬迁负债和丧失基本生活保障而陷入更加贫困状态。危房改造不仅补助资金不够，还要求先建后补，最贫困的家庭根本拿不出钱来垫资搞住房改造。同样，饮水工程由于缺乏运营资金的补助，使得边远贫困村的水费大大高于城镇水平，如平塘县克度镇鼠场片区水价格达到3.8元/吨（比正常水价每吨高1.2元），一些更边远的村水价甚至高达5-7元/吨，大量贫困家庭因付不起水费而不敢用自来水。

2.基础设施投入不足，贫困县配套难导致工程延期现象普遍

交通、水利等基础设施建设，中央财政投入不足，在省级财政高负债支持下，仍需要县级配套10%-30%。在资金支持上中央没有考虑项目实际的投资需求，而是采取定额补助的方式，使得大量项目资金缺口很大。基础设施项目配套成为贫困县难以承受之重，项目配套资金无法到位导致了大量的项目不能按期竣工。国家在贵州安排建设的骨干水源水库建设项目，2011年开工并应当竣工完成的20个项目中，目前只有2个实现竣工验收。

3.集中投入的“整村推进”效果好，但因资金投入有限而覆盖面有限

仅按照每村100万元分散投入的方式，“整村推进”并不能取得很好效果，只有整合各部门资金协同投入才能取得很好的效果。因而，实际工作中很多地方是采取集中资金进行重点村打造或“整乡推进”的形式。“十二五”期间贵州省只有42.22%的贫困村纳入了国家“整村推进”计划，而在资金投入约束下需要集中投入达到效果的话，能够实际实施的“整村推进”范围就更小。

产业扶贫存在与需求不匹配的问题

贫困县因为基础薄弱，难以从各部门推进的项目中获得发展资金。扶贫办虽掌握资金，但却缺少与需求方有效对接的平台，缺乏组织实施项目的专业能力和有力抓手，导致很多项目不是当地农户所需要的、项目的要求不符合当地实际情况、项目的推进未能有效得到主管业务部门充分支持等问题。

1.项目投入缺乏延续性和互补性，难以形成有效的产业效益

扶贫办每年都在搞不同的新项目，缺乏对已发展项目的持续性扶持，各部门和定点单位扶贫也是各自推自己的项目，相互之间没有协调和互补，导致每个产业项目的效益都较难实现。

2.项目实施主体缺乏选择自主权，使得很多产业扶贫项目难以适应本地化生产而失败

按照扶贫专项资金的管理要求，农资超过5万元以上都必须要执行政府采购程序，但作为贫困农户无法了解和参加复杂的政府采购程序，一般只能由政府代为采购。而政府采购不允许指定品种，并遵循最低价格中标的原则，使得大量政府采购的产业扶贫种子、种苗和种畜（禽）等不符合当地生产发展的要求，也不是当地农户所希望种植（或养殖）的品种，不能有效调动农户生产积极性和促进其盈利增收。

3.项目支持重生产、轻市场，导致很多扶贫产业无法实现效益

产业的发展不仅需要对生产技能的掌握，而且更重要的是开拓市场和塑造品牌以有效地实现产品的价值，而这些是普通农户难以做到的，也是产业扶贫过程中一直被忽视的。因为缺少技能、劳动力和发展动力，一半以上的贫困人口没有能力实施好扶贫的产业发展项目。即使项目形成了一定的产出，却因为没有市场销售渠道，贫困户无法实现增收而极大打击了其参与项目的积极性。

政策建议

多年的扶贫努力已在基本面上解决了制约贫困地区发展的问题，剩余的贫困则是更深程度，存在着结构性差异和系统性约束，需要更有针对性、全部门和全社会统合性的政策支持。

1.扶贫目标设定需进一步精确化

扶贫目标不能仅看总量指标，而更需要关注到村和户的减贫情况，应以精准扶贫为基础制订精准化的减贫目标。

2.以收入核查为基础建立贫困人口动态管理机制

民政、扶贫与统计部门应定期联合开展低收入人群的专项调查，以收入核查为基础对贫困人口数据库进行动态更新，将收入降到贫困线以下的人群及时增补到贫困人口数据库，努力做到扶贫与低保政策的应扶尽扶、应保尽保。

3.加强对扶贫对象发展需求综合调研和系统研判

搭建扶贫需求与扶贫资源对接的信息平台，形成供需双方有效的沟通互动，改变过去自上而下分配扶贫任务和派发扶贫资源的传统模式，建立以自下而上需求反馈为基础的、有针对性的扶贫资源协调配置机制，有效动员各部门、全社会资源形成互补性、接续性的支持。

4.以市场建设为核心突破口转变产业扶贫方式

应适度放宽扶贫资金支持的领域和范围，鼓励多样化的产业扶贫支持形式，从过去片断化的生产环节支持向产业链、产业生态系统支持转变。在扶贫产业生产布局的同时，需加强对销售渠道、品牌推广、物流保障以及产品与服务延伸等方面的支持，农业、林业、商务和旅游等部门需协同努力确保产业链的顺畅连接和价值链的有效实现。

5.加大资金投入保障贫困地区的扶贫开发建设

应按实际核算的建设和征地成本，提高中央对贫困地区危房改造、易地扶贫搬迁、以工代赈以及交通、水利等基础设施的财政补助比例，切实取消贫困县县级资金配套。支持贫困地区发行专项政策性地方债或由政策性银行给予长期性贷款支持，确保扶贫项目建设资金到位。

6.适度增加扶贫项目政府采购的灵活性

考虑地区生长的适应性以及对贫困地区特有品种和市场的保护，可准予扶贫项目采购的种苗、种子和种畜设定本地品种优先的条款。对于经过科学论证或实施地村民普遍认可适合当地发展的特色产业品种，可以在扶贫项目政府采购中提出特定的品种要求。对于生产季节性非常强的产品，为保证不延误最佳的种植或养殖时期，可适当简化政府采购程序、缩短采购的时间。