破解征地拆迁难题的思考

◎文/刘庆斌

城镇化是工业化、现代化的必由之路，是社会发展的必经阶段。有序推进新型城镇化，提高城镇化发展质量和水平，是我国的一项战略决策，是全面建成小康社会的重要抓手，也是扩大内需、推动经济社会持续发展的巨大引擎。推进新型城镇化，征地拆迁是一个不可回避和逾越的现实问题。在新的时代条件下，做好征地拆迁工作，需要各级政府认真查找存在的问题，深入分析产生问题的原因，着力研究解决问题的办法和措施，尤其要探索运用法治思维和法治方式解决的路径。

当前导致征地拆迁难的现实问题

由于体制机制等原因，征地拆迁问题已成为我国经济社会发展中的难点问题，也日益成为群众关切、社会关注、党和政府关心的焦点问题。征地拆迁难主要表现在五个方面：

1.经济补偿问题

经济补偿是造成征地拆迁难的首要问题。征地拆迁之所以难，往往都是因为被征拆群众对经济补偿不满意所致。一方面，随着经济社会的持续发展以及物价水平的不断上涨，特别是与大幅度上涨的房地产价格相比，各地征地拆迁补偿标准明显偏低，尤其是一些农户家庭负担相对偏重，且正处在赡养老人和抚养孩子的重要阶段，加之自身就业创业能力差，较少的征地拆迁补偿费短期内还能够应付，但从长远看，预期无法确定，因此这些农户就会左右衡量，不仅反对拆迁，而且反对征地；不仅自己反对，而且还串联亲朋好友、家族进行反对。另一方面，一些被征拆群众期望值过高，将征地拆迁补偿作为发家致富的途径，进而漫天要价；有的不仅要求解决住房安置问题，还要求解决诸如就业、医疗和养老等一系列问题；有的在较短时间内采取协议离婚、家庭成员分家等方式，人为将一家人分为两户或多户，以获取更多的安置补偿等，而且征地拆迁补偿费与被征拆群众的期望值差距越大，其征地拆迁难度就会越大。

2.拆迁安置问题

拆迁安置是造成征地拆迁难的关键问题。凡是在征地拆迁中安置政策好、安置房设计合理、安置区域离原拆迁地近、搬入安置房时间短的，被征拆群众意见少、支持率高，征地拆迁难度小；相反，凡是在征地拆迁中安置政策相对不好、安置房设计不尽合理、实行异地安置且离原拆迁地较远、采取先拆迁后建安置房的，被征拆群众往往意见大、支持率低，而且安置房离原拆迁地越远，周围学校、医院、商场等基础设施越不配套，被征拆群众越不满意，抵触情绪越大，其征地拆迁难度也就越大。

3.违建认定问题

对违法违规建筑的认定是造成征地拆迁难的重要问题，也是当前导致征地拆迁越来越难的现实问题。长期以来，一些地方对违法建筑、违章建设和违规新栽树木等，采取睁一只眼、闭一只眼的做法，且在征地拆迁中对此认定标准不统一，一般情况下被征拆群众都会从中获取不菲的补偿费，因而只要是城市老旧社区或城中村、城郊村的居民群众都会想方设法进行违章建设、违规栽植树木，以便在征地拆迁时增加安置面积、获取巨额补偿。在当前缺乏法律有力支持的环境下，如果对征拆区域内以借机骗取拆迁费用为目的的违章建筑、违规新栽树木等认定宽泛且补偿费明显高于原投资额的，被征拆群众易于配合征拆；相反，如果对违章建筑、违规新栽树木等认定严格且补偿费小于原投资额的，被征拆群众往往不满意、不配合，势必增加征地拆迁难度。

4.解决诉求问题

对群众诉求问题能否及时有效解决也是造成征地拆迁难的一个重要现实问题。征地拆迁必然涉及不同群体，其利益诉求各不相同，如有的家庭租房困难，希望先安置、后拆迁；有的家庭有高龄老人，要求底层安置；有的社区或村庄遗留问题较多，需要先理顺解决、后进行征拆；有的对房产及违建认定有疑问，须先做好解释和纠正工作等。如果被征拆群众的利益诉求问题没有得到及时有效解决，这些居民户就会成为征拆的“钉子户”，就会增加征地拆迁难度。另外，地方政府不按承诺兑付补偿款现象的发生，也会造成被征拆群众不满，导致被征拆群众不相信指挥部或工作组。一些城中村或城郊村的被征拆群众还要求分配集体补偿利益，而基层村（居）委会对集体利益分配无法可依，如外嫁女、入赘婿等是否享有分配权、享有多大分配权，各地各村规定差距很大，个别被征拆群众就会以享有村民待遇为由，挑拨是非，煽动闹事，阻碍正常的征地拆迁。

5.群众工作问题

正常的征地拆迁是推进经济社会健康持续发展的重要手段，是建设美丽城镇、改善人民群众居住环境的好事，是符合绝大多数群众根本利益的。但一些地方在征地拆迁中没有很好地贯彻群众路线，是当前造成征地拆迁难的重要因素。应该说，目前有相当多的征地拆迁项目没有坚持群众利益导向，决策不对称、信息不公开，群众的知情权、参与权、表达权和监督权得不到有效落实，导致一些被征拆群众不支持、不满意。一些工作人员方法简单，如在拆迁之前不进行必要的公示，甚至不签订拆迁协议，就停水断电、上房揭瓦；有的工作人员态度粗暴，不愿意听取被征拆群众的意见，也不愿意向被征拆群众做认真地说服解释工作。凡此种种，都是群众工作不到位的体现，直接影响到征地拆迁工作的开展。

新常态下破解征地拆迁难题的对策

征地拆迁既是一个经济问题，也是一个社会问题，更是一个民生问题。随着我国新型城镇化、工业化进程的快速推进，征地拆迁的范围必然会越来越大、数量会越来越多，这也是经济社会发展的必经过程。在现有体制机制和法治环境下，有效破解征地拆迁难题，关键在于以保障民生为本，坚持群众利益优先导向，统筹解决被征拆群众的安置、生活、出路和发展问题。

1.坚持以人为本，努力提高群众认可度

征地拆迁的难易，与被征拆群众的认同和支持程度密切相关。被征拆群众认可度和支持率高，则征地拆迁相对顺利，相反征地拆迁难度就会增大。其影响因素主要有两个：

（1）从征地拆迁行为来说，任何征地拆迁都是对被征拆群众长期有记忆居住环境的一次被迫改变，是对原有邻里关系和社区情结的一次被动终结，也是对被征拆群众长时间形成的朋友圈、生活圈和社交圈的一次被动调整，其本身就具有一定强制性和不对等性，必须站在被征拆群众立场上进行通盘考虑。

（2）从征地拆迁实践来看，任何征地拆迁都会面对多个家庭、企业和社会组织等构成的复杂群体，因其各自的利益诉求和实际困难各不相同，造成其思想认识和政策认同很难达成一致。

鉴于此，在征地拆迁过程中必须牢牢把握好以下四点：一要坚持把做好征地拆迁工作与实现人民群众根本利益统一起来，准确了解和把握基本民意，在充分保障被征拆群众知情权、参与权的基础上，还要给被征拆群众应有的话语权，坚决防止民意被异化。对被征拆群众意见大、有明显抵触情绪的拆迁项目，应慎重实施。二要坚持公平公正原则，妥善处理好各方面利益关系，努力满足被征拆群众的现实利益需求，让其各方面的合法利益都能得到充分保障。三要用发展的眼光看待群众利益，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，努力满足被征拆群众的生存和发展需求。四要加大对征地拆迁补偿安置法律政策的宣传力度。无论是公益性征地拆迁还是商业性征地拆迁，地方政府都必须严格履行程序，进行广泛论证，让被征拆群众自始至终参与征地拆迁的全过程。严禁打着以落实重点项目、加快建设进度等旗号，弄虚作假，未批先征先拆。

2.做到让利于民，努力提高群众满意度

征地拆迁过程的实质是对群众利益进行重构的过程。坚持群众利益导向，统筹利益分享机制，优先保障被征拆群众的合法利益，是做好征地拆迁工作的关键所在。要破解征地拆迁难题，地方政府就必须站在被征拆群众的立场上，不折不扣地贯彻落实国家的安置补偿政策。积极探索做好征地拆迁工作的新思路新办法，如以社会治理制度和社会福利制度的配套改革为动力，建立城乡统一的就业失业登记管理制度、住房保障体系、社会救助政策、义务教育政策、医疗保障制度和征地拆迁补偿政策等。在坚持民主、公开、法治的原则下，找到最合适的安置补偿方案和解决办法，以实现各方利益的共赢。

3.实行政府主导，努力提高群众信任度

征地拆迁是一种社会行为，更是一种政府行为。在某种程度上，是由地方政府还是由开发商主导征拆，关系到被征拆群众的心理接受程度。国家有关法律法规明确规定，地方政府是实施征地拆迁的主体。征地拆迁完全由政府主导，不仅在征拆理念上发生重要变化，而且在管理层次和科学性上也有质的飞跃；不仅在政策法律范围内能够更好地维护被征拆群众的合法利益，而且有利于减少征拆纠纷，实现政府兜底的要求，是政府权力与行为的有机统一。当务之急就是要严格界定政府的征地拆迁行为，原则上只限于公益性范围，即使属于公益性质的征地拆迁，也应在法律上明确给予合情合理的补偿；如果被征拆群众对补偿方案有争议，在人民法院未作出最终裁决之前，不得实施征地拆迁，真正依法规范征地拆迁行为。对此，地方政府必须把所有征地拆迁项目都纳入政府主导范围，而且要全面推行先安置后拆迁、先拆迁后出让制度，最大限度提高被征拆群众信任度。

4.严格阳光操作，努力提高征拆透明度

实行全过程公开是做好征地拆迁工作的重要举措，也是接受公众监督的必然要求。如在项目动迁之前，应将征地拆迁决定以及缘由，通过报纸电视等渠道向社会公告；对涉及的有关政策规定、程序和补偿标准等，应通过召开群众大会等及时向被征拆群众说明；在进行调查登记时，应将被征收土地和被拆迁房屋的区位、现状等逐一照相存档；对涉及被征收土地和被拆迁房屋评估机构等，应全部采取市场化运作方式，并及时将评估结果向社会公示；对涉及征地拆迁的相关环节，应全部进行公开招投标，特别是对个人补偿费用应坚持实行二榜公示，全面接受群众、媒体和社会的监督，使整个征地拆迁过程都严格处在阳光下。另外，应允许对土地与房屋征收拆迁决定提起行政诉讼，不论是国有土地的房屋征收与补偿，还是农村集体土地的征收与房屋补偿，都应赋予被征收人以及与征收决定有关的利害关系人对土地与房屋征收决定依法提起行政诉讼的权利，以释放并缓和群众不满情绪，促进和谐征拆。

5.畅通诉求渠道，努力提高征拆和谐度

促进经济发展、城镇建设和民生改善是当今征地拆迁的三个主要目标，而在这三个目标中，促进民生改善是终极目标。地方政府在征地拆迁中应建立完善群众利益保障机制，通过建立健全群众利益协调、诉求表达、矛盾调处和权益保障等机制来更好地维护被征拆群众的合法权益。一要把建立群众利益纠纷调处机制作为重点，畅通反映渠道，及时受理和解决被征拆群众的利益诉求。二要正确处理好政府、开发商和被征拆群众之间的利益关系，着重解除被征拆群众关注关心的补偿、安置、居住、生活及子女上学之忧，保证被征拆群众的生活水平和质量有所提高，共享征地拆迁的利益成果。三要建立完善责任追究机制，既要明确和落实政府主体责任和部门监督责任，又要明确和落实领导干部应负的责任，无论何种理由、何种情形，对违法违规征拆行为，都必须从严问责有关领导干部，做到以儆效尤。