政府间事权与支出责任划分的难点和对策

◎文/张德勇

在政府间财政关系中，各级政府的事权及支出责任如何划分是关键。它关系到政府财力的纵向配置问题，也是实现国家治理现代化的重要途径。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“明确事权”列入深化财税体制改革的重要内容，并进一步提出“建立事权和支出责任相适应的制度”。在新一轮财税体制改革中，中央事权、地方事权和支出责任既是改革的三大任务之一，也是改革必须要突破的难点。科学合理地划分各级政府事权及支出责任，不仅是构建现代财政制度的重要内容，也影响到全面深化改革预期目标的实现。

“营改增”倒逼财政体制改革

在多级财政体制下，事权、财权、财力和支出责任是政府间财政关系的基础要素，它们之间的互动关系是财政体制是否顺畅运行的决定性因素。我国当前的财政体制是1994年税制改革的产物，它初步形成了适应社会主义市场经济体制的以分税制为核心的分级财政体制。在这种财政体制建立并运行的初期，我们强调事权与财权相结合的原则，并根据这一原则按税种划分中央与地方的收入，设置中央税、地方税和中央地方共享税，建立中央和地方税收体系，分别由中央与地方两套税务机构负责征管。此后，虽然分级财政基本框架依然存在，但分级财政体制却逐渐发生着结构性的变化，而这些变化结果与我们当初所设想的分级财政体制不尽相同。

1.从1994年税制改革至今，最显著的结构性变化是财力向上集中，中央上收财力的趋势越来越明显

如当年确定为地方税的个人所得税，从2003年起按60∶40的比例在中央与地方之间实行分享；当年按企业隶属关系划分的企业所得税，从2002年起实行收入分享改革，并从2004年起按60∶40的比例在中央与地方之间实行分享。这说明，所得税目前已成为中央与地方的共享税。随着财力不断向上集中，不少地方政府，特别是基层政府，经常面临财力不足的问题。这也是为何一段时期以来土地财政成为地方“第二财政”，地方融资平台不断涌现且规模越来越大的主要原因。

2.税制出现结构性变化的背后，是1994年改革时所设想的事权与财权相结合的原则未得到有效落实

分级财政体制，理当意味着地方政府拥有一定的财权，为履行事权依法筹集所需的财力。然而现实是，中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央，留给地方的财权“形同虚设”。一方面地方政府必须履行辖区内的事权，另一方面却是其财权的虚位。为了消除事权与财权一定程度的背离，也为了解决地方政府财力不足的难题，于是在2007年出现事权与财力相匹配的提法，通过加大中央对地方转移支付的力度，力图满足地方政府履行事权的财力需要，同时也绕过财权这个久而未决的问题。

为了促进经济结构调整，从2012年起，我国启动了营业税改增值税的改革。根据改革部署，在“十二五”收官之年的2015年，将力争全面完成“营改增”，即用增值税全面取代营业税。从地方政府的收入结构看，长期以来，营业税是其第一大收入来源，它的变化必然影响到地方政府履行事权的财力来源。当前，为了顺利推行“营改增”，作为过渡安排，原归属地方的营业税收入，改征增值税后仍全部归属地方。

但问题是，如果过渡安排形成常态，则增值税恐将实质性地分为中央增值税与地方增值税，这就打乱了增值税已有的制度安排，增值税的中央与地方75∶25的共享比例将不复存在；若是“营改增”形成的收入按照现行增值税的分享比例实行中央与地方共享，地方政府由此失去的财力是用开征新税种还是依靠现有税种来弥补还未可知。无论怎样，这都会倒逼中央与地方财政关系的重构。在这种情形下，中央提出事权与支出责任相适应，作为改革现行财政体制的先手棋，通过适度加强中央事权和支出责任，减少委托事务，在强调“谁花钱、谁办事”的同时，减轻地方政府的财政压力。当然，这一举措的落实，须以政府间事权与支出责任的清晰划分为前提。

难点

原则上，事权与支出责任应是匹配的，但由于政治、管理等原因，实践中很容易造成事权在一级政府，而支出责任在另一级政府。如上级政府出政策，下级政府来买单，由此出现事权与支出责任不相匹配的情形。这实际上是反映了事权与支出责任在各级政府间如何划分的问题。

根据公共产品理论，按受益范围的大小，公共产品可以分为全国性公共产品和地方性公共产品，由此决定了事权与支出责任的归属。换言之，公共产品受益范围的大小决定了各级政府在提供公共产品时所相应承担的事权与支出责任，从而能够更好地满足各级政府辖区内的社会公共需要。诚然，公共产品理论提供了事权与支出责任划分的理论依据，但在实际操作中却难以达到与理论的无缝对接。

1.政府机构设置易诱发事权与支出责任的不匹配

就我国而言，由于历史传统和现实国情的原因，我国的政府体系分为五级。绝大部分的政府部门，从中央到地方各级政府，一般都会设置从上到下的对口部门，“一杆子插到底”，形成各级政府部门“下管一级”的配置，同质性非常高。这种政府体系模式固然有助于提高行政效率，具有执行力强的优势，也不必然就是导致当前事权与支出责任难以划分的主要因素，却易于诱发各级政府事权与支出责任的混淆以及事权与支出责任的不匹配。

2.可借鉴的国外经验少

我国是一个大国，各级政府的规模在国外很难找到相对应的。单从经济规模上，不少经济大省在GDP总量上可与世界上的一些国家相当，甚至超过部分发达国家。更何况，我国各级政府辖区内的庞大人口都是其他国家同级政府所无法比拟的。在此国情下，各级政府事权与支出责任的复杂程度，是一般国家所无法想象的。因此，除极少数国家外，在事权与支出责任划分上，选择参照系的余地很有限，可供借鉴的国外经验与做法不多。即便是美国，因政治体制与历史传统的巨大差异，在学习与借鉴时也存在着如何衔接的问题。因此，国情的巨大差异，在划分各级政府的事权与支出责任方面，简单地套用他国模式恐怕会“南橘北枳”。

3.各级政府事权与支出责任不平衡

改革开放以来，以经济建设为中心的施政理念贯穿于各级政府当中。尽管市场经济体制的确立与深化，预示着政府应从一般竞争性领域退出，最大限度发挥市场机制的决定性作用，但客观而言，如何促进经济较快发展仍是各级政府的最大事权。这就带来两方面的后果：一是各级政府在经济发展上的事权纠缠不清，不论哪级政府，都具有强烈追求当地经济增长来达到增加财政收入、解决财政压力并增加政绩的动机；二是由于政府财力有限，因此在重视经济发展的同时，往往可能忽视了诸如社会保障、公共卫生等社会性投入，并将这方面的事权与支出责任下放给下级政府。2014年，在一般公共预算支出决算中，中央公共财政本级支出占全国公共财政支出的比重仅为14.9%。以此推断，这意味着各级地方政府承担了相当份量的事权与支出责任。

4.地方政府的财政压力巨大

事权与支出责任的划分，最重要的是以各级政府掌握的财力为后盾的。1994年的税制改革，实际上强化了中央财政的地位，而地方政府承担了中央政府下移的较多事权与支出责任。我国正处于经济社会发展转型期，既面临结构调整的重任，也面临老龄化、城镇化的趋势，对地方政府而言，资金需求量是多多益善的，很难确定一个明确的上限。而中央财力充裕、地方财力不足的情形至少短期内不会有明显的改观。因此，地方政府的财政压力将长期存在，而有限财力的约束，对划分各级政府的事权与支出责任将是一种挑战。

对策

事权与支出责任的划分，不仅是完善我国财政体制本身的问题，更是国家治理及其治理能力现代化的重要体现，是各利益相关方之间权责与义务的重构。因此，须按照先易后难、循序渐进的原则，进一步厘清各级政府的事权与支出责任，逐步向深化财税改革的合意目标迈进。

1.明确界定政府与市场的作用范围

要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，凡是市场可以承担的，政府就不应插手；市场失灵的领域，政府就应积极介入。因此，各级政府都应正确处理经济发展与社会发展的关系，逐渐从生产性领域退出，将尽可能多的财力用于公共产品和服务的提供上，纠正长期以来在社会保障、公共卫生、基础教育等民生领域的缺位现象，实现经济社会的可持续发展与国民生活质量的普遍提高，避免上级政府将不能产生直接经济利益的事权与支出责任下放给下级政府。这也是赋予各级政府事权与支出责任的目的之一。

2.推动事权与支出责任划分的法治化

为了有利于从根本上解决事权与支出责任划分不清的问题，在各级政府的事权与支出责任划分上，要强调法定原则：一是可以考虑在宪法层面上增加相关内容；二是利用新《预算法》继续修订的契机，尽可能明确、具体地规定各级政府的事权与支出责任划分的形式和内容，使之更加规范、公开、透明，并保持相对的稳定性，使事权与支出责任相适应得到强有力的法律约束。这应视作全面推进依法治国战略部署的具体落实。

3.以公共服务均等化为导向

经济社会发展水平的差异，决定了我国很难短期内实现全国一致性的公共服务均等化，但中央政府可以从制定全国性公共服务的最低标准入手。一方面，对最低标准的全国性公共服务，由中央政府承担提供之责并予以财力保障，减少地方政府，尤其是县级政府在诸如义务教育、基本医疗保障以及基本住房保障等民生领域的事权与支出责任；另一方面，允许以省级政府为主体的地方政府根据自身财力情况在公共服务最低标准之上进行附加，即有财力的地方政府可以制定并实施高于全国性公共服务最低标准的当地公共服务标准，使之成为辖区内事权与支出责任最主要的承担者。另外，前些年从中央下放到省并实行垂直管理的机构，如国税、质检、工商等部门，中央应尽快收回并负担这些部门的履职费用，尽可能减少公共服务在不同层级政府的交叉或重叠，对于的确需要在不同层级政府混合提供的领域，也应尽量细化并明确划分，从而形成事权与支出责任从基层地方政府向省级以及中央政府适当上移的新格局。

4.为地方政府提供必要的财力保障

目前我国地方税种虽多，但对地方政府贡献的财力有限。即使开征新的地方税种，如对居民征收的房产税，也难以一时满足地方政府的财力需要。通过加大一般性转移支付的力度，在有助于弥补地方政府财力不足的同时，也造成中央财政本级支出比重远低于地方财政支出比重，不利于激励地方政府财政自主的积极性。面对收入规模大的税种都是共享税的事实，应积极探索新型的中央与地方财政关系，即考虑从现行的分税制向基于分税制的收入分成制转变。对于如何建立新型的中央与地方财政关系，将必然是新一轮财税体制改革的重中之重。

5.重视事权与支出责任的绩效

国家治理的内涵突显了政权管理者向社会公众负责并可以被后者问责的重要性，将这一理念运用到事权与支出责任的划分上，除了强调“谁花钱、谁办事”，也意味着必须“事办好”或“办好事”。鉴于此，对各级政府的事权与支出责任，有必要引入绩效要求，并建立实施问责机制，使事权与支出责任的划分，既能让各级政府各司其职，又能各尽其职；不仅提高财政资金的使用效益，也有助于满足社会公共需要。