“农转非”安全社区建设

晓讷

为认真贯彻落实国家安全监管总局关于安全社区建设的一系列指示精神，全面了解总局下发的《关于进一步深入推进安全社区建设的指导意见》（安监总政法〔2009〕11号）的执行情况，探索通过安全社区建设工作，创新社会管理新模式，中国职业安全健康协会安全社区建设专题调研组，于2015年6月下旬分别到重庆市、四川省成都市、宜宾市等单位，就“农转非”型安全社区建设模式进行调研。

“农转非”安全社区建设的

基本情况

从2008年重庆北部新区鸳鸯街道建成全国第一个“农转非”型安全社区后，到今年7月底，全国有7省区市建成“农转非”型安全社区40多个，主要集中在重庆、四川等地。从建设方式上划分，主要有划拨土地倒迁农民自建小区、纯“农转非”倒迁小区和国有土地征收与集体土地拆迁混合小区等三种类型。“农转非”型安全社区建设中的特点，主要有5个方面：一是历史久。例如四川宜宾翠屏区最早的两个“农转非”小区1988年就投入使用。二是位置偏。多数“农转非”小区新建分布在城区边缘。三是档次低。大部分“农转非”小区建筑造型千篇一律，附属设施、物业管理等与商品房社区相比较有明显差距。四是环境差。大多数“农转非”小区绿化配套少，环境脏乱现象严重，随着城市扩张，形成新的“城中村”。五是人员整体素质不高。小区外来务工人员多、老年人多、残疾人、低收入弱势群体多成为小区人口主要特征。

安全社区建设主要做法

加强宣传教育，培育居民参与意识

建设安全社区，首先要加强舆论宣传，提高居民安全意识和参与意识。为此，重庆市渝北鸳鸯街道每年制作宣传年画35万册、挂历6万册、宣传手册6万册等各类宣传资料，发到社区居民。四川省宜宾县翠屏区利用宣传栏和宣传牌进行宣传。其南岸区、南城区街道都在社区广场和各个安置小区内设立了宣传专栏，定期更新专栏内容，在楼道口都设置了印有社区安全公约的宣传牌，绿化带内安放了印有宣传标语的不锈钢宣传牌普及安全知识。成都市双流县通过举行巡回展和文艺演出，营造良好舆论环境。2015年双流县黄甲街道等12个镇（街道）组织安全社区建设巡回宣传，发放环保购物袋、安全知识手册，展出安全知识展板，发放安全社区文化衫、文化帽、雨伞等，现场接受群众咨询600余次。这些街道通过举办以“安全社区建设”为主题的文艺演出活动，营造“我要安全，人人安全”的良好氛围。通过这些宣传方式传播安全文明，传播安全理念，使居民的安全行为和安全理念逐渐加强。

开展新型社区自治管理

成都市双流县安监局，探索创新以“1+3+1+N”（即建立一个党支部、三个群众自治组织、每个片区一个片区长、多支志愿者服务队）为自治架构，以“民主化管理、多元化筹资、市场化经营、精细化服务、市民化培育”的“五化”基层民主管理模式。每个小区建立居民信息台账，通过“民事民议、民事民定、民事民办、民主监督”，聘请物管、规范车辆停放、解决邻里纠纷、安装院落电子监控系统、增补围墙、防盗网，多方合作共建社区治安巡逻队伍等，实现了人防、物防、技防三结合，各类可防性案件发生率明显下降，大大提升了社区居民和谐幸福指数。

借职能部门之力，筑牢小区安全屏障

重庆市渝北区安监部门会同相关部门，整合“农转非”安置小区综合数据和资料，会同镇（街道）每年对小区事故与伤害情况进行汇总统计和辨识分析评价，提出有针对性的问题和建议，由区镇（街道）涉及部门依据各自职能制定消除小区安全隐患的具体举措，效果很好。

借社会之力，携手共建

在“农转非”小区安全社区建设中，各地打破志愿者传统参与方式，与妇联携手，派大学生进驻留守儿童之家、妇女之家，实现帮贫和志愿服务双赢。例如成都市双流县在黄甲、九江、西航港等镇（街）建立了10个志愿者服务站，设置了心理咨询室、儿童之家、兴趣班教室和爱心超市等配套设施，建立了“服务积分换消费”激励机制。由服务中心吸纳小区居民志愿者，与双流县青少年宫、双流青少年社工协会、黄甲小学、成都信息工程学院、康桥眼科医院等单位形成了良好合作关系，建立了积分管理系统，对小区居民志愿者的身份信息、技能特长和志愿项目进行登记，在形成数据库后，为每名居民志愿者制作IC卡进行积分登记，志愿者参与公共服务和志愿活动后获得的积分，可以到服务中心兑换礼品或者其他服务。小区居民、来自社会的在职教师、在校大学生、医护工作人员等志愿者，为小区提供科学知识普及、儿童游乐活动或身体检查、义诊等订单式”的服务活动。这样，每一名志愿者既是志愿活动的组织者也是参与者，形成合力，互帮互助。

存在问题及成因

目前，在“农转非”小区安全社区建设中普遍存在以下问题。

基础设施条件差

一是规划设计缺陷。多数老旧倒迁小区自身基础较差，一般存在选址较偏僻、路网管网线网等公共配套不到位。且存在考虑建设成本因素历史原因，在楼栋间距、通道预留、车位设置、人车分流等方面未作合理规划，造成后期管理难、改造难。二是消防通道堵塞，消防设施器材配备缺乏。大量的小区消防通道被占道经营堵塞严重，楼栋内灭火器配备严重不足，消防栓无法供水等。三是排水管网损毁严重。多数管网存在破损渗漏问题，已无法正常排水，同时，由于排水系统设计不合理、排水管道小等原因，一遇下雨天就发生洪涝灾害。四是居民服务设施不完善、不配套。主要表现在停车难、公共活动空间小、无小区活动室、老年人残疾人便利设施严重缺乏、居民服务设施少等问题。

物业管理不到位

通过对重庆、四川、大连等地的调研发现，在已经实施物业管理的安置小区，物业管理费主要是以居民缴纳部分和集体经济组织代缴部分、政府补贴部分的形式缴纳。目前，不少安置小区居民未形成缴纳物业费的观念，部分安置小区存在物业费收取困难的情况。由于物业管理市场化滞后，多数“农转非”小区未实行市场化物业管理，而是由业主委员会代为行使相关管理职能。一方面是物管费收取难，连正常开支都无法维持;另一方面是“农转非”居民对物管认同接受程度低，存在自由散漫生活习气和不愿意接受有偿服务的情况。由于物业服务不到位，居民反映比较强烈的楼栋路灯更换、墙体修补、围墙修建、日常保洁、杂物清理等问题，多因物管机构或业委会无钱办事，造成基本的服务不及时、不完整，最后都只能依靠政府解决。

居民素质参差不齐

“农转非”安置小区居民一户多套房，一套自住，余下安置房出租给外来居民，也有外来人员购买自住，小区人口结构复杂，流动人口较多，治安管理有一定难度。一是流动人口管理难。以四川省宜宾县翠屏区象鼻街道为例，据统计，象鼻街道振兴、红坝等城郊社区居委会有进城务工的流动人口1万9 960多人，且多数流动人口在“农转非”安置小区居住，流动性、多样性、复杂性特点带来大量的管理难题。2015年上半年，振兴片区发生的360余起治安案件中，近70%与流动人口有关。二是特殊人群和困难群体管理难。以象鼻街道和苑、古塔两个小区为例，两个小区共有住户近3 000户，居住人员约1.2万人，其中：刑满释放人员100余人、艾滋病人20余人，精神病患30余人，四级以上残疾人100余人，低保户356余户，这些人群融入社区管理难。三是城乡居民融合度低。电线私拉乱接为电瓶车充电，院落、小区存在放养动物扰民、伤民现象，环境卫生较差。多数“农转非”安置小区居民由原来的农村住户，因征地拆迁转变了“居民”身份，但接受统一管理、遵守公共秩序的“市民”意识还有待于加强。

建议

依托安全社区建设，积极探索“农转非”小区“四无”管理方式

招聘公益性岗位，破解“卫生无人管”难题。聘用社区内无业居民为公益性岗位人员从事无人管理小区环境卫生日常清扫保洁工作，作业区域包括小区院坝、过道、绿化带的清扫保洁以及牛皮癣清理工作。

设立为民经费，破解“资金无人出”难题。对无人管理小区基础设施的维修改造工作按照“谁受益、谁负责、谁使用、谁出资”的原则，实行社区牵头协调、管理，街道给予资金补助的办法实施。

出台自治奖励政策，破解“管理无人问”难题。“农转非”无人管理小区存在物业管理缴费率低、基础设施维护难、管理难度大等诸多问题，专业的物业管理公司不愿入驻这些小区。要逐步推广由社区牵头组织成立自治管理委员会，小区居民参与的自主管理模式。

开展联防联控，破解“治安无人理”难题。充分调动社区内离退休老党员、志愿者、低保户参与治安联防，利用他们同群众关系密切、信息灵通的优势，组织他们义务看护楼群院落，及时发现问题，化解矛盾，调解民事纠纷。

加大资源整合，形成管理合力

整合政府、社会和居民资源，多渠道加大现有“农转非”小区安全整改资金投入力度。加大公共安全隐患整治资金投入力度，加强小区通道改造、消防设施改造。燃气、水务、电力、电信等部门加大电气线路、燃气供水设施的改造;引进社会资金或居民资源，从事停车管理、小区保洁等社会服务项目;政府补助资金，组建由居民为主体的环境卫生工作队、邻里关系工作队、治安巡逻队，开展小区环卫管护、居民纠纷调解、治安巡逻和特殊人群照料等工作。

以加强城市管理、社区管理和环境卫生综合整治为重点。以理顺管理体制为突破口，充分整合规划、工商、公安、交警、城管、消防等部门力量，全方位、多维度地整治“农转非”小区的安全隐患，形成“农转非”安全社区管理的长效机制。如部门联动，合力开展“房改商”整治，解决乱改规划影响房屋安全问题;开展消防通道疏通和人车分流引导，解决“交警进不了小区”、侵占消防通道等问题;开展环境卫生综合整治，强化卫生死角等特殊区域治理，解决物业管理不到位问题。

提高居民收入，保障物业费来源。贴紧小区群众的工作生活实际，重点解决好他们的就业问题。帮助居民树立物业缴费意识;在完善小区居民医疗、低保等服务的同时，如加强对劳动力的岗前就业技能培训，提高居民再就业能力，解决居民物业费来源问题。

探索治安网格化分片管理模式

积极探索治安网格化分片管理模式。将辖区划片分区，每片区配置一名民警和两个协警，对重点社区、安置小区等人口多、人流量大的重点区域则安排两名民警进行治安管理。镇村流动人口服务管理站对安置小区流动人口和出租房屋进行挨家挨户的调查、核对和登记，采取主动管理，主动上门登记信息的方式以达到以证管人、以房管人。小区成立巡逻队伍负责小区内部定期巡查， 用广播提醒居民注意安全，协助维护小区秩序及处理突发事件。

探索建立安全监管长效机制。在原有探索的基础上，继续引导“农转非”小区物业管理市场化运转，引导“农转非”小区依法、依规、依程序成立业主委员会，选举产生小区议事会、楼栋小组长等，充分发挥业主委员会的自治作用。

强化宣传教育，提高居民素质。创新宣传教育形式，开展小区安全“标识化”管理，如在居民小区消防设施、消防通道设置规范、醒目的标识，用文字或图例标明操作使用方法和注意事项，让居民一眼就可认知。充分利用小区内的公共宣传栏、电子屏幕等阵地，建设“安全文化墙” “安全曝光台”，结合社区活动、案例展示，引导居民重视安全、参与安全。

编辑   晓 讷