城市邻避冲突：行动者策略模型的构建与阐释

任丙强，晏 蔺

（北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191）

一、前言

在邻避事件中，一个焦点问题是邻避设施周边的居民的特殊利益与公共利益之间的矛盾。邻避设施对居住环境、身体健康和经济等方面如果存在潜在的威胁和损失，周边居民就会试图阻挠项目建设，并改变政府决策。这种行动实际上是一个自觉或不自觉的理性策略选择活动，同样政府也会根据不同情况采取相应的态度和策略。因此，邻避冲突过程在很大程度上是行动者在一定条件约束下的策略选择过程。行动者策略是冲突解决的重要影响因素，是理解邻避冲突解决及其存在问题的关键。因此，本文主要研究行动者的策略与互动过程，试图构建一个公众与政府之间的行动策略模型。

邻避冲突既存在于城市，也存在于乡村。当前，学者们普遍关注到民众的维权行为及其策略，尤其是对农民的维权抗争行为进行了较为深入的研究，提出了各种解释框架。欧博文和李连江较早提出了农民“依法抗争”的行动策略，认为农民实际上是利用中央政策来对抗地方政府对自身权益的侵害[1]。在这种解释框架基础上，应星认为农民精英作为草根行动者在利益表达方面具有权宜性，并能够进行理性控制并适时结束[2]，进而将农民行动策略概括为“以理抗争”或者“以气抗争”等[3]。以上研究均是假定农民作为“弱者”只能依据法律、政策或现实条件而采取策略行动，而忽略了本身可以作为武器的“弱者身份”在底层抗争中的重要作用[4]。如针对农村的环境冲突，农民也可能以粗暴的方式抗议事关自身健康和生存的环境污染问题。李晨璐和赵旭东认为抗争是一个过程，在复杂的抗争之前存在着拦路、打砸、跪拜等各种形式的原始抵抗[5]。从历史角度考察，农民环境抗争的策略随着社会政治结构的变迁而在不断变化，从计划经济时期的柔性抗争转变到市场经济时期的依法抗争和以势抗争[6]。因此，从历史宏观角度来看，农民的行动策略不断进行着变化。当前时期，其行动策略也是多元化的组合，既存在着依法抗争，也存在着原始抵抗；既可能利用“弱者身份”进行表演，也可能走向暴力冲突；既可能是适可而止的理性利益表达，也可能因无法控制而演变为群体泄愤事件。

总的来看，目前关于农民维权、农村邻避冲突策略的文献存在一定问题：一是这些研究大多将国家作为农民维权的背景，而缺乏对政府策略性行动的充分关注。实际上，农民维权是国家和民众相互策略性行动所达成的动态平衡结果[7]。二是当前研究大多试图将农民的策略概括为一种模式，然而农民的行动策略往往是多元的，并且经常采用多种策略组合。另外，目前尚缺乏对城市环境冲突各主体策略的深入研究，也缺乏理论化的概括。虽然从理论上分析农村的邻避冲突可以为城市邻避冲突研究提供借鉴，但是由于城市冲突中的行动者，无论政府还是公众，在思维逻辑、行动资源、组织方式等方面均与农村存在着较大差异，因此行动者的策略也必然存在着差别。

二、城市邻避居民的行动策略模型

城市邻避冲突涉及的直接利益主体主要包括政府、邻避设施附近的居民及邻避设施的建设方。然而在各事件冲突过程中，作为承建方的企业较少直接与民众冲突，直接接触的双方为政府和城市邻避居民。因此，本文将基层地方政府和城市邻避设施附近的居民作为主要行动者。

从北京六里屯居民反对垃圾焚烧厂事件和厦门PX事件开始，垃圾焚烧厂、PX化工厂、铁路、发电厂等常常被项目周边居民所抵制并引发频繁的邻避冲突。例如，因垃圾焚烧厂建设引发的事件在北京高安屯、南京江北、江苏吴江、广东番禺等地相继发生；而反对PX工厂的冲突则在厦门、大连、宁波、镇海、天津、昆明、茂名等地发生。综观这些邻避事件，其过程与行动者策略具有高度的相似性。基于这些案例，本文总结了邻避冲突中公众与政府的行动策略及其模型。

在当前条件下，受到邻避项目影响的居民采取各种行动方式，例如签名、申诉、司法诉讼、行政复议、听证会、新闻报道、网络动员、集会等。公众从理、法、情三种立场采取各种行动，概括起来主要包括四种策略，即受害者策略、依法策略、媒体动员策略以及规模化策略，而且这些策略相互之间有重叠和交叉（如图1）。

图1 公众行动策略关系示意图

（一）受害者策略

公众认为自己从道理上来看是“占理”的，是项目的受害者，政府不能以公众利益之名而牺牲项目周边居民的利益。邻避设施带来的有毒气体、地下水污染或者辐射等对生命和健康的威胁突破了公民的容忍底线。居民认为自己是政府决策的“受害者”，“为什么要建在我家后院”是居民的共同疑问和心理不公平感受的直接反映。受害者策略的关键是建构起居民共同认同的“害”，即邻避设施的风险及其对公众利益的严重损害。城市社区居民具有多元化的教育、职业、专业知识等特征，相互间的讨论逐渐建构形成自身对邻避设施风险的认知。在一些垃圾焚烧冲突案例中，社区居民通过网络等查找资料，寻求外部环境专家和团体帮助，了解垃圾焚烧的后果，逐渐认识到垃圾焚烧可能产生致癌气体。这种认知与政府及其专家团体所使用的话语，如“技术安全”“先进国家经验”“对健康没有危害”等形成鲜明对立。居民进一步寻找项目工程决策和施工中的各种问题，从项目选址过程到环境影响评价，其中存在的各种问题使居民对地方政府产生信任危机，强化了公众的受害者感受。

因此，受害者的思维和策略具有两个不同面向。一是群体内部的认同建构。集体行动建构在集体认同的基础之上，“集体认同的建构可以说是集体行动中不可或缺的一部分”[8]。受害者身份使得人们将个体命运与集体命运联系在一起，从而克服集体行动中的“搭便车”现象，“我们家”“我们小区”“我们子孙”等词语的出现增强了人们的情感共鸣。同时，受害者策略会通过媒体将受害者处境置于媒体关注范围，唤起社会的关注和讨论。二是向政府提出诉求。居民一般会向地方政府展示日常经验和自身论证的项目风险和危害。但城市居民的行为与农民存在差异，他们不仅仅是一般性地“诉苦”，而且更加强调自身的权利。

（二）依法策略

城市居民行动理性，表现出平和与依法的特征。在事件酝酿阶段，居民已经有意识地采取合法途径解决问题，避免因违法而陷入被动境地。依法策略表现在通过政府认可的制度内途径反映问题，主要途径包括上访、行政复议、司法诉讼等各种方式。上访是最常用的一种合法途径。在行动过程中，居民清楚了解到单纯到信访机构上访并不能解决问题，而是将自身意见和论证提供给政府各个相关部门，主要包括环保部门、城市规划部门、市政市容管理部门等。行政复议和司法诉讼也是重要的合法途径，但很多项目是政府的重点规划工程，能给地方政府带来经济利益或者解决急迫的问题，在行政主导机制下，公众诉求难以达到预期结果。

合法途径的畅通和有效是协调利益与缓和冲突的重要保证。公众利益表达的合法途径似乎方式很多，尤其是城市公众是充满了多样化的开放群体。职业多元性使得行动者能够利用各种资源接近政府，更能充分利用现有的各种合法途径（任丙强，2014）。然而，他们多管齐下的合法策略依然面临着无效率、无效果的窘境。为了维护自身利益，居民也可能采取一些合法但并不是制度化的途径，如签名或寻找纵向体制内的高层领导等。一些案例说明通过人大或政协提案，是对地方政府施加压力、维护居民利益的重要手段。

（三）媒体动员策略

邻避居民“据理力争”“合法策略”等并不能完全实现目标，为了获得社会更广泛的同情和支持，他们同时寻求传统媒体和互联网媒体的帮助。传统媒体主要指广播、报纸、电视等。城市居民拥有相对丰富的社会资源，在某些情况下能联系到传统媒体。传统媒体报道会对地方政府形成沉重的社会舆论压力，从而真正引起核心决策部门以及上级政府部门的关注，增加问题解决的可能性。这种独特作用使得居民动员各种社会资源寻求传统媒体关注和报道。在很多案例中，传统媒体的确能使邻避冲突获得公众关注，并在冲突解决中发挥积极的推动作用。然而在绝大多数情况下，主流媒体往往从政府视角进行统一口径的报道，甚至配合地方政府封锁消息，以达到控制社会舆论的目的[9]。

网络技术的发展为居民提供了广阔的媒体动员渠道，即互联网媒体。在互联网时代，每个具有上网能力和机会的个人都可能成为独立媒体，以博客、微博、微信为代表的“Web2.0”时代，居民以各种方式发布邻避冲突信息，吸引广泛的社会关注和同情，使其成为网络热点。这样做不但能在内部形成网络组织和动员，为大规模的集体行动做好舆论和组织准备；而且能给地方政府施加强大的压力，迫使其采取一定的措施平息公众舆论。在邻避冲突案例中，互联网发挥了组织动员、资源整合以及建构网络议程的作用（任丙强，2013）。

（四）规模化策略

规模化策略是指通过聚集一定规模数量的公众，并通过“抗争表演”而向政府合法表达诉求，这是集“理”“法”“情”三种策略于一身的集体行动策略，是邻避冲突维权的顶峰。事实上，绝大多数的公众维权并不能组织规模化的集体行动，只有极少数的公众参与能走向规模化行动的道路。规模化策略的逻辑在于：第一，公众只有通过人数众多的行动，才能引起政府的关注，这是利益诉求能否实现的关键。第二，人数众多的集体行动能法不责众，分散活动风险。现实中，街头式的规模化行动却一直被视为社会风险来源，受到严格限制。

规模化策略的表现形式多种多样，并且根据不同环境而变化。当某种行动策略取得效果后，人们容易受到激励，将其复制到本地的邻避抗争中。综观业已发生的邻避事件，规模化的行动倾向于采用集体“散步”“购物”“晒太阳”“车队表演”等方式，规避合法性风险，并制造轰动效应。规模化策略既不能过度刺激政府，也不能违背公众期待，否则会造成民意谴责，适得其反。这决定了大多数的规模化行动是平和而理性的，但也可能因大量民众的加入而失去控制。行动规模的大小也因邻避冲突的性质而有所变化。例如在一些关于垃圾焚烧处理厂的案例中，群体行动的规模并不大，仅仅是周边社区的参与者，人数可能从数十人到几百人；而在一些涉及范围较大的PX工厂案例中，参加人数可能多达上万人。

三、地方政府的行动策略模型

地方政府的行动策略在一定程度上是公众行动的一种被动性回应。从政府态度与手段两个维度，可以将政府的行动策略划分为四个类型，即冷漠、沟通、强制与妥协（参见图2）。

图2 政府应对邻避冲突的行动策略分类

（一）冷漠策略

冷漠和拖延往往是地方政府对待一些公众意见的第一反应，这也是官僚体制固有的弊端。在邻避冲突过程中，除了上述一般性的体制因素外，还存在其他原因导致地方政府的态度冷漠。第一，作为公共产品，邻避设施能满足社会发展的需要，为社会整体发展带来利益。从政府角度来看，这些邻避项目具有天然的合理性。基于此，政府往往认为邻避居民是为了个人私利而反对。更有甚者，有些学者也将反对者描绘成一群情绪化的、无知的个人，受到自私自利的鼓动，从而妨碍了公共利益的实现[10]。第二，邻避项目都是经过政府的审批和立项，从形式上看是合法项目，尤其是很多重大项目是地方政府规划工程或者重大招商引资项目，事关地方政府政绩和利益。第三，地方政府管理机构和权力的“碎片化”导致任何一个相关政府部门都不能单独对项目行使决定权。

政府在自认为邻避工程“合理”“合法”，而自身也“无力”改变的情况下，冷漠和拖延成为最佳的策略选择。在邻避问题发生初期，针对民众的上访、签名等行动，政府往往选择沉默，一般寄希望于“冷处理”的策略，以“大事化小”“小事化了”的消极态度对待上访人员。政府只是听取相关人员的意见，并没有解决问题的意向和动力。

（二）沟通策略

随着邻避事态的进一步扩大，政府逐渐认识到问题的严重性。居民开始在社区进行一定的动员，悬挂标语、签名、咨询与宣传等，甚至有时也会与项目建设方产生一定摩擦。政府面临着维稳压力，因此在这个阶段开始注重居民意见，处理问题态度由消极转到积极，用温和态度进行沟通和教育。地方政府开始认真听取公众意见，传达信息，并试图建立起双方的信任关系。地方政府会派遣一些相对重要领导到事件现场，召开座谈会、协调会，邀请专家与民众进行沟通，听取民众意见，并呼吁民众采取理性的表达方式。同时针对外界的疑惑和猜测，召开新闻发布会或者通过政府网站、政务微博、传统媒体报道等形式予以解答和说明。

政府向公众传递邻避设施相关信息的过程，也是教育和说服民众的过程。地方政府往往向民众保证项目设施在技术上是有保障的，不会对民众的身体健康造成损害。政府通过媒体普及相关知识，并将媒体话语引导到政府统一的话语体系中来，强调项目的社会必要性与技术可行性，邻避居民应考虑到更广大的公共利益。上述策略在一定程度上能使民众认识到政府解决问题的诚意和努力，释放群体怨言和压力。然而需要指出的是，由于缺乏制度化的沟通机制，难以确定居民的对话主体，沟通现场往往杂乱无序，而出面对话的官员也是临时性的任务，并没有处理问题和做出实质性决定的权力。这些因素导致沟通效果有限，并不一定能获得公众满意，甚至有可能走向反面。

（三）强制策略

地方政府的强制策略存在不同形式，如警告、控制，甚至是大规模的压制等。在大规模的集体行动爆发之前，政府实际上已经在使用一些警示手段，警察会警告部分组织者，尤其是在国家“单位制”系统就职的人员面临更大的压力，有可能退出行动[11]。在大多数情况下，民众无法组织起大规模的抗议，政府的强制策略可以说是非常有效的。然而一旦极少数大规模行动产生，为了社会稳定，上级政府施加的压力急剧提升，地方政府必须快速平息民众集体行动。地方政府往往会继续采取强制措施，抓捕事件中的某些违法犯罪分子，达到威慑和警示目的，避免再次出现大规模的集体行为和违反治安的行为。

同时，地方政府或上级政府会做出承诺，一般是暂停邻避设施项目，重新进行环境影响评价以及吸收公众意见等。这种承诺达到了民众的预期目的，大规模集会将随之消散。从多个邻避冲突案例来看，政府做出承诺之后，一般都没有再次出现大规模的集体行动。但有些地方政府轻率地使用警力，有可能激化矛盾，导致抗议居民的行为无法控制，最终形成警民冲突。因此，公众集体行动结果是否平和理性是由政府的决定及其行为所塑造的。

（四）妥协策略

在大规模的集体行动发生之后，邻避设施建设受到社会各界的关注。如果地方政府的威胁与压制策略失效的话，那么面对舆论和社会稳定压力，政府不得不采取妥协策略。地方政府采取妥协策略的原因有以下方面：一是城市政府的理念发生变化，现代城市政府具有更多的宽容和妥协精神。二是社会稳定压力所付出的成本超出政府项目收益。在当前的考核体制下，社会稳定是第一位的。有损社会稳定的群体行动可能影响到地方官员的政绩考核。三是经过群体行动，政府也意识到自身决策存在瑕疵和不足，也能借此机会重新进行政策论证。妥协主要表现在地方政府一般会宣布暂停争议项目，有的情况下甚至宣布永久取消。另外，在之后的政策论证中较为注重吸纳公众和其他社会团体参加听证会、论证会等，听取各方面意见。一些案例表明，地方政府会否定原来的政策方案，重新进行选址。同样值得关注的是，这种协商并没有形成制度化成果，也没有改变政府决策体制，而仅仅是应对个别事件的策略。

四、政府与居民的策略互动过程与冲突演化

有学者总结出群体性事件发生的规律：“起因很小——基层反应迟钝——事态升级爆发——基层无法控制——震惊高层——迅速处置——事件平息”[12]。邻避冲突事件也遵循着相似的演化过程，体现出居民和政府之间在行动策略上的互动和博弈。居民采取的策略及其效果与政府行为密切相关；同样，政府的行动策略也是在当前社会政治条件下对邻避行动的一种反应。邻避冲突的发展过程经历四个阶段：事件初期、酝酿期、爆发期和平息期。行动者在不同阶段采取的主要行为策略也存在差别（如图3所示）。同时，在各个阶段，策略的选择并非是单一的，而往往是多种策略组合进行，只是在某一时期某种策略显得更为突出。

图3 邻避冲突各阶段政府与居民的行动策略

在事件初期，民众逐渐认识到邻避设施的风险与危害，构建“受害者”认同，开始采取制度内的上访向政府反映问题，这一阶段的行动主要是由个人和少数精英进行。面对公众的上访，政府部门认为邻避设施建设合理、合法，政府与公众对邻避设施的“理”“法”认知分歧明显，政府部门基本上采取冷漠和拖延策略。接待上访部门并没有项目的决定权力，结果只能是通过接访、发布官方统一回复等形式化方式安抚民众情绪。

在酝酿期，一些较小规模的集体行动开始在社区中展开，如发放传单、签名、集体上访请愿等。上访等行政手段失效导致公众向媒体求助，展开媒体动员，吸引社会关注。基层政府发现事件发展有朝大规模群体行动发展的倾向，其态度开始由消极冷漠转变为积极应对，主动深入基层与民众展开面对面的交流和沟通，并尽力尝试通过政府话语对民众进行教育。

但地方政府并不真正试图改变原有政策，沟通与教育策略导致民众更加不满。城市居民开始采用了规模化的“闹大”策略，既增强行动的影响力和表演性，也避免陷入合法性困境，所以采用了集体“散步”“购物”等策略，却增加了社会稳定风险，使政府不能推诿和敷衍。因此，这种策略成为民众实现利益诉求的优先策略。政府面对群体行动则采用压制策略，通过警示和分化组织者、大量警察严防死守，甚至抓捕部分违法犯罪者而控制群体行动。民众与政府之间的矛盾达到了顶点。

面对强大的社会稳定压力与舆论压力，政府采取妥协策略，做出承诺，尽快平息事件。在事件平息后，地方政府与公众之间在邻避项目的重新论证和选址上进行一定协商，有些项目暂停，有些迁址。值得注意的是，经过政府的层层策略应对，事实上只有在极少数情况下，民众能组织起大规模的集体行动，并迫使政府妥协。但这也不意味着目前的政府策略是完全成功的，相反政府的行为方式实质上是压制了公众利益诉求，将社会矛盾不断积累，结果必然导致一些事件突破政府限制而爆发出来。

五、结论

城市邻避冲突及其过程是相关利益者的行为策略选择和博弈过程，居民和政府均采取有利于自身的策略。居民从“理”“法”“情”各个维度采取行为策略，对政府施加压力。其策略选择具有明显特征：一是多元策略组合，多管齐下，尤其是常规行政手段和非常规的规模化策略相结合，规模化策略是民众行动的关键。二是力图在理性和压力之间寻求平衡。大多数策略会尽力保持理性，希望通过采取温和、理性的方式获取社会力量的支持，同时必须保持一定的压力，迫使政府回应。政府在应对民众策略时处于一个较为被动位置，是因为对民众行动的延迟反应。

通过民众和政府双方的行动策略及其互动能反馈出如下问题：第一，政府和民众行动策略之间失衡。无论民众还是政府，其大部分的策略都是无效的。民众策略无效导致绝大多数问题不能解决。政府策略无效的表现是以压制问题为导向，而不是以解决问题为导向。如果地方政府能成功压制居民利益诉求，那么就似乎暂时消除了问题，却以牺牲民众的满意度为代价。如果压制不成功，则导致民众不得不逐渐将行为升级。只有当出现大规模的集体行动之后，两者才能再一次达成暂时的妥协与平衡。第二，民众集体行动有失控风险，尤其是面对整个城市的动员，缺乏组织的民众有可能出现混乱和暴力。第三，社会治理成本高昂。一个邻避冲突并不能通过制度化的渠道解决，民众往往要采用各种各样的方法来提出诉求，甚至走向街头。这种现象无论是对民众还是对政府来说都付出了高昂的成本。第四，政府策略主要是应急式的权宜之计，表层化的策略没有从根本上改革社会冲突发生的机制。因此，针对上述问题，政府应从根本上改革邻避设施决策机制，引进公众参与，降低邻避设施负外部性影响，方能降低社会风险和成本，实现城市社会的善治。

[1]余连江，欧博文.当代中国农民的依法抗争[A].吴国光.九七效应[C].香港：太平洋世纪研究所，1997.

[2]应星.草根动员与农民利益的表达机制——四个个案的比较研究[J].社会学研究，2007，（2）:1—23.

[3]应星.“气”与抗争政治[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[4]董海军.“作为武器的弱者身份”：农民维权抗争的底层政治[J].社会，2008，（4）:34—58.

[5]李晨璐，赵旭东.群体性事件中的原始抵抗：以浙东海村环境抗争为例[J].社会，2012，（5）:179—193.

[6]陈占江，包智明.农民环境抗争的历史演变与策略转换——基于宏观结构与微观行动的关联性考察[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2014，（3）:98—103.

[7]尹利民.策略性均衡：维权抗争中的国家与民众关系——一个解释框架及政治基础[J].华中科技大学学报（社会科学版），2010，（5）：25—30.

[8]童志锋.认同建构与农民集体行动——以环境抗争事件为例[J].中共杭州市委党校学报，2011，（1）：74—80.

[9]孙静.互动与博弈：城市社区“邻避”冲突的情感认知模式——基于HY变电站事件分析[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2013，（1）：15—19.

[10]McAvoy，GregoryE·，Partisan Probing and Democratic Decisionmaking：RethinkingtheNIMBY Syndrome[J].Policy Studies Journal，1998，2（2）：210—282.

[11]陈映芳.行动力与制度限制：都市运动中的中产阶层[J].社会学研究，2006，（4）：1—20.

[12]肖文涛.治理群体性事件与加强基层政府应对能力建设[J].中国行政管理，2009，（6）：118—123.