加强山西农业应急管理工作的思考

张 颖

（山西省农业厅，太原030002）

山西地形复杂、气候多样、经济欠发达，自然灾害和动植物疫病等应急突发事件多发频发，加强农业应急管理工作，扎实有效处置农业突发事件，切实保护人民群众生命财产安全，为促进山西省 “三农”事业平稳快速发展起到了重要保障作用，初步形成了富有山西特色的高效农业应急管理工作格局，农业应急管理工作取得了明显成效。但山西省农业应急管理的形势依然十分严峻，加强应急管理工作的任务仍然十分繁重。

1 实现农业和农村经济持续稳定发展，必须加强应急管理工作

近年来，山西省高度重视农业应急管理工作，各级农业部门进一步强化农业应急管理工作，努力减少各类突发事件带来的不利影响，农业和农村经济呈现良好发展势头。2013年，山西省农民人均纯收入达到7154元，比2012年增长12.5%，比2010年增长51.0%，年均增长14.7%。粮食总产量达到131.28亿kg，比2012年增产3.87亿kg，增长3.04%，粮食总产量首次突破130亿kg大关。2014年，山西省粮食总产量达到133.1亿kg，比2013年增长1.4%，实现 “五连增”；全省农村居民人均可支配收入达到8809元，比2013年增长10.8%，高于GDP和城镇居民人均可支配收入增幅；畜牧业、果业、设施农业、农产品加工业、现代农业示范区、农业科技、农产品质量安全、农村改革、改善农村人居环境等重点工作取得明显成效，农业农村经济成为全省经济社会发展的一个突出亮点。这些成绩的取得是有效应对各类突发事件、确保各项工作稳步推进的结果。从2009年2月洪洞县发生的高致病性猪蓝耳病，2009年8月山西省遭遇严重干旱，2010年初华北、黄淮等地冰冻暴雪天气，2010年8月 《国际先驱导报》报道晋中榆次关于先玉335玉米而导致动物出现异常现象的转基因生物安全突发事件等，这些事件都得到了及时妥善处置，避免了对全省农业农村工作造成较大的影响。特别是2014年全国性小反刍兽疫疫情发生后，迅速启动应急预案，严密封锁疫区，严格限制易感动物移动调运，切实加强监测排查和消毒灭源，有效控制了疫情传播，确保了畜牧业稳定健康发展。

通过多年的努力，该省农业应急管理工作取得了重要进展。以应急预案和法制、体制、机制建设为重点，不断提升应急能力，农业应急管理工作取得了明显成效。

1.1 加强组织领导，健全管理体制

为了进一步加强应急管理工作，成立了以厅领导为组长、分管领导为副组长、厅各处室单位负责人为成员的农业系统应急管理工作领导组，应急管理办公室设在厅办公室，履行信息汇总和综合协调职能，负责接受和办理向应急办报送的紧急事项，发挥运转枢纽作用。按照立足现实、充实加强、细化职责、重在建设的方针，进一步强化组织领导，建立健全机制，切实转变职能，把加强应急管理摆上重要位置。全省农业部门均成立应急领导组，形成了分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的农业应急管理工作格局，为全省应急工作顺利开展提供了强有力组织保障。

1.2 加强督查考核，强化责任落实

应急管理工作任务繁重，责任重大，各级农业部门和相关部门认真落实各项突发事件的预防和应对措施，坚持主要领导亲自抓，分管领导具体抓，一级对一级负责，真正做到各司其职、守土有责。研究制定应急管理工作目标管理考核办法，建立健全应急管理绩效评估和责任追究制度，确保责任制度落到实处。

1.3 加强配合协作，形成整体合力

农业应急管理是一项涉及各部门、各方面的系统工程，要求全省农业及相关各级部门必须树立 “一盘棋”思想，加强沟通协调，搞好条块之间的衔接配合，建立联动协调机制和严格的组织体系，加大应急投入，健全应急资金拨付制度，将预防与处置突发事件所需财政负担的经费，纳入本级财政预算，使应急管理形成齐抓共管、密切配合、上下联动、整体作战的工作局面。

1.4 开拓工作思路，提升应急水平

准确把握新形势下应急管理工作的规律，进一步提高应急管理意识，理清工作思路，抓住关键环节，着力推进应急基础能力建设，创新管理体制机制，完善应急预案，健全保障体系，强化基层基础工作，不断提高全省农业应急管理工作水平和应急能力，打造出具有山西省农业特色应急管理模式，开创应急管理工作的新局面，重点开展监测技术、防御措施、调控与减灾技术以及风险管理研究。并认真分析农业自然灾害发生的时空分布规律，充分发挥科技在农业减灾中的支撑和引领作用，科学布局农业生产，确保山西省粮食安全，最大限度减轻各种自然灾害的影响。及时加强农产品质量安全监管和动植物疫病防控，提高农产品质量安全水平，确保不发生重大动物疫情和重大农产品质量安全事件。

2 清醒认识山西省农业应急管理工作存在的困难和问题，提高工作的紧迫感和自觉性

2.1 农业自然灾害多，危害重

由于地质构造和自然地理环境，山西省是自然灾害最严重的省份之一，灾害种类多、频率高、季节性强。近些年出现很多极端气候，干旱、洪涝、暴雨、冰冻、低温、高温天气等多发，由于这种气候变化对农作物生产的影响比较明显，导致农作物病虫害发生。自然灾害及其衍生、次生灾害的突发性和危害性严重，不仅造成经济损失，而且相关产业也损失较大，直接影响到农民的收入。有效应对气候变化引起的自然灾害，提升抗灾能力和灾后重建成为发展现代农业的重要环节。

2.2 农业基础设施差，抗险力低

山西省十年九旱，国土面积70%是山地和丘陵，耕地中低产田占70%、旱地占70%，农业设施装备水平低，靠天吃饭的状况尚未从根本上改变。农村土地资金人才等生产要素严重流失，劳动力素质呈结构性下降趋势，农业社会化服务体系建设仍然滞后。农民是与自然灾害作战的主力军，加快培育 “有文化、懂技术、会管理”的新型农民，提高农民素质，是当务之急。

2.3 农业产业安全防控难，任务重

一是山西省重大动物疫情形势依然严峻。从全球疫情形势看，外疫威胁的严重性和疫情传入的风险不可低估。禽流感等重大动物疫情继续呈发展态势，扩散蔓延速度明显加快。从国内疫情形势看，A型口蹄疫疫情发生区域由南方逐渐北移，发病畜种有所增加，防控难度加大。禽流感病毒污染面依然很广，病毒仍在不断重组变异，流行规律出现了变化，增加了防控工作的难度。由于该省畜禽饲养方式依然相对落后，疫情隐患依然存在。特别是畜禽及其产品长距离跨区域的调运频繁，市场流通渠道增多，使动物疫病的发生和传播途径日趋复杂。确保不发生区域性流行的任务相当艰巨。二是农产品质量安全风险明显加大。尽管近几年农业生产标准化进程不断加快，产品质量安全水平总体上处于上升趋势，但影响农产品质量安全的因素，如蔬菜农药残留超标、“瘦肉精”、生鲜乳质量安全、兽药饲料质量安全和假冒伪劣农资等，农产品质量安全监管形势十分严峻。

2.4 社会安全新型突发事件挑战多，应对难

当前我国经济社会发生深刻变革，各种利益关系错综复杂，农业农村社会安全面临的形势更加复杂严峻。同时，非传统风险加大，如互联网的有害不实信息等，都有可能引发社会公共安全事件，或可能造成重大社会影响的敏感事件。各类群体性事件也时有发生，互联网、手机短信等媒体传播速度加快，影响范围广泛，增加了危机控制与处置的复杂性和难度。

2.5 农业应急管理整体水平低，能力弱

山西省农业应急管理工作处于起步阶段，应急管理工作机构设置不健全，监测预警机制不完善，隐患排查整治不及时，应急预案可操作性及演练有待于加强等。

3 加强农业应急能力建设，提高应急工作水平

适应经济新常态 “三农”新任务的要求，当前山西省农业应急管理工作重点是：深入贯彻落实 《中华人民共和国突发事件应对法》，以提高应急能力为核心，着力推进应急管理体制机制和法制建设，深化应急预案体系建设，加快应急队伍建设，加大应急物资储备、应急能力评估和科普宣教工作力度，夯实基层应急管理工作基础，立足现阶段我省农情省情，全面提升全省农业应急管理工作水平。

3.1 进一步提高各级农业部门的应急管理意识

应急管理工作，不仅在于公共事件突发时的妥善处置，更重要的是做到有备无患，防患于未然，尽量化解可能导致突发公共事件的风险隐患，最大限度地减少突发事件的发生。按照 “早发现、早报告、早控制、早解决”的要求，加强农业应急风险管理，关口前移，切实做到抓早、抓小、抓了。通过科学规划，防范与减少各种风险源产生，最大程度上减少甚至避免带来的损失，最大限度地减轻农业重大突发事件的影响。

3.2 进一步加大应急管理基础能力建设力度

立足农情、省情，找准农业突发事件易发多发的重点领域、关键环节和薄弱环节，提高突发事件的预防和处置能力，加强农业防灾减灾能力建设。把防灾减灾纳入该省农业农村经济建设发展规划中去，着力加强农业基础设施的抗灾能力建设，提高农业抗灾设防标准，强化源头治理和全程监管，着力在质量、市场、疫病、安全等方面加大风险防控力度。一是加强农产品质量安全监管体系建设，完善农产品质量安全例行监测和监督抽查制度，提高监测频度，扩大监测覆盖面。建立健全农产品质量安全监管责任制，进一步完善落实农产品产地准出、质量追溯等制度和措施。二是加强动物疫病防控工作，健全动物防疫责任体系，提高突发重大动物疫病处置能力。建立健全省级动物疫情测报站和乡、村测报网点，形成覆盖全省的疫情测报网络。加快推行官方兽医和职业兽医制度，强化乡镇畜牧兽医站和村级防疫员队伍建设，提高基层畜牧兽医队伍综合服务能力。三是加强植物疫病防控工作，以落实机构、编制、经费为重点建立健全市、县农药管理体系，建立农作物重大病虫监测预警，大力强化区域间联防联控、群防群控、统防统治力度。四是加强农业减灾防灾科技创新，加大农业抗灾减灾重大关键技术的研究和实施，推广应用防灾抗灾增产技术措施。积极完善农业保险制度，加快建立农业保险和巨灾风险分散机制，为促进稳粮增收奠定基础。

3.3 进一步推进应急管理 “一案三制”建设

“一案三制”是应急管理体系建设的核心框架。必须要按照 《中华人民共和国突发事件应对法》规定，全面推进山西省农业应急管理 “一案三制”建设。一是要深入做好应急预案管理工作。目前涉及山西省农业各领域的应急预案有11项，要抓紧编制修订和完善各类预案，在全省形成覆盖农业各领域、符合 “纵向到底、横向到边”的预案体系，并切实加强预案之间的衔接，加强应急预案管理，增强预案的针对性、实用性和可操作性。各部门主要领导和应急管理人员要学习应急预案，熟悉应急预案和工作流程，明确本部门在预案中的职责和任务，不断提高协同应对能力。并适时组织开展预案应急演练，发现问题，不断完善和修订应急预案。同时，充分发挥专家作用，为科学应对突发事件提供决策咨询。二是加快应急管理法制建设步伐。围绕 《中华人民共和国突发事件应对法》及农业部、省委、省政府出台一系列实施办法和相关法律法规，不断完善各项农业应急法律法规为配套的应急管理法律体系，使该省农业突发事件应对和处置工作逐步走向制度化、规范化和法制化轨道。同时做好法律的宣传和普及工作，增强履行应对突发事件责任和义务的自觉性。三是加快建立健全应急管理体制机制。依据法律法规及预案开展应急管理工作，构成一个统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效的应急联动体系。建立起以事发处置向事前、事中和事后全过程管理转变，按照综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的要求，进一步理顺应急管理体制。建立规格高，有权威的应急指挥机构，明确管理责任，切实提高该省农业应急管理工作质量和水平。并强化应急工作的综合协调，实现快速反应、高效运转，形成协调有效的应急管理工作机制。要依法落实突发事件隐患排查监控责任，实现对各类隐患治理的制度化、规范化。强化突发事件监测预警机制，加强对各类突发事件发生、发展及衍生规律的研究，完善监测预警网络，提高综合监测和预警水平。完善信息报告和共享机制，强化应急处置协调联动机制，形成有效处置突发事件的合力。

3.4 进一步健全应急管理保障体系

一是加强山西省农业应急平台体系建设。抓紧抓好应急平台的建设规划，实现 “统一指挥，功能齐全、先进可靠、反应灵敏、实用高效”的农业应急体系技术平台建设，完成与省级平台、市县应急平台的互联互通。提高防范和应对该省农业各类突发事件的基础能力；二是加强应急队伍建设。建立专、兼职和后备应急救援相结合的队伍。根据2009年10月国务院办公厅下发 《关于加强基层应急队伍建设的意见》，建成统一领导、协调有序、专兼并存、优势互补、保障有力的农业基层应急队伍体系。重点加强防汛抗旱、草原消防、农作物病虫害、农业环境污染、农情信息、重大动物疫情等6支专业应急队伍的建设。改善技术装备，开展培训演练，提高应急处置能力。三是加大应急管理资金投入和物资储备。应急物资储备是对突发事件的重要保障。就得提前做好作预案、队伍、资金、物资、技术等各项准备工作。积极争取发展改革、财政等部门的支持，及早落实应急资金，确保受灾群众得到及时妥善救助。做好种子（苗）、疫苗、农药等各种应急物资的储备、运输等，保证应急所需及时、快速到达急需地点。四是加强应急专家队伍建设。完善专家参与应急管理工作的机制，充分发挥专家的咨询与辅助决策作用，提高科学处置水平。

3.5 建立重大突发事件风险评估和隐患排查体系

应对突发事件是一项基础性工作，以落实预防为主、预防与处置相结合原则的重要举措，是实现群防群控、源头治理的有效途径。一要加强风险评估。要对容易引发农业突发事件的危险源进行调查登记和风险评估，健全灾害风险动态监管机制，加强检查监控。二要落实隐患排除。要坚决整改排查出的每一个风险隐患，做到整改责任、措施、资金、期限和预案5落实。三要推进能力评估。制定反映实际情况的评估考核指标，通过评估从总体上掌握和判断一个地区或环节防范和应对突发事件能力，并把评估发现的薄弱环节作为强化建设的重点，促进应急管理水平不断提高。只有抓预防，把隐患找出来、排除掉，抓评估，分析问题出在什么地方、今后如何防范，把评估结果反映到各项工作中去，反映到预案的不断改进中去。才能最大程度地预防和减少危害的发生。要不断完善应急管理档案制度，及时整理大事记，注意收集、保存有关资料。

3.6 广泛深入开展应急管理科普教育工作

强化危机意识，教育群众掌握避险、救灾知识和自救、互救本领，显得尤为重要和迫切。一要开展应急管理进农村、进基层单位活动。特别是要利用各种节日、集会等形式，开展丰富多样的应急知识宣传活动；通过广播、电视、报刊、网络等大众传媒，以及画册、挂图、墙报、板报等多种载体，宣传和普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识，巩固和发展全民动员、预防为主的防灾减灾良好局面。二要抓好专业领域生产人员的教育培训。提高他们安全操作和第一时间应对处理突发事故的技能，尤其是加强对农村科技人员及广大农民群众的防灾减灾技能培训。三是建立完善应急知识培训机制。把突发事件应急管理培训纳入各级领导及工作人员培训的整体规划，依托省委党校、行政学院等高等院校，重点对要害部门领导进行应急指挥和处置能力培训，对应急管理工作人员进行应急实务培训。

3.7 进一步加强突发事件媒体网络舆论管理和应对

现阶段我国正处于转型时期，社会矛盾日益突出，多种多样，人们表达的行为方式也愈加激烈。网络、手机等媒体已经成为传播新闻信息的重要渠道。尤其是互联网传播速度加快，影响范围广泛，也加快了危机形成的速度。人们通过互联网等媒体表达观点和利益诉求的意识日趋增强。面对新时期的新变化、新态势和新特征，只有加强危险信息识别，加强舆情综合分析研判。做到及时收集真实的突发事件信息，及时发现苗头性倾向性问题，做到早发现、早报告，才能把握指导处置突发事件的有利时机和工作主动权，才能化解矛盾，平息事态，将突发事件消除在萌芽状态。要进一步提高突发事件隐患排查监管能力和第一时间应对突发事件的能力，只有提高对预警性突发事件的敏锐和反应迅速，采取有力措施，才能将突发事件带来的影响降到最低，维护大局稳定。

面对经济新常态农业新形势，要把农业应急管理工作提高到战略高度，进一步认识做好农业应急管理工作的重要性，牢固树立忧患意识和危机意识，以积极主动的姿态面对严峻的形势和任务，强化责任措施落实，努力开创该省农业应急工作的新局面。