对宁波“十三五”规划编制的思考

◎ 文/杨耿业

对宁波“十三五”规划编制的思考

◎ 文/杨耿业

以“新常态”为总前提，统筹“十三五”目标任务

保持经济适度的增长，是保证社会进步和民生改善的前提条件，也是安排“十三五”规划首要考虑的问题。然而，经济发展内在规律和产业结构调整现实需要，促使经济发展从原本着重依赖外延扩张的高速增长，回归到注重内涵提升的中低速增长，将成为日后全市经济发展的“新常态”。

1.全市产业结构调整任务异常艰巨

以2013年规上工业为例，并行分组数据表明：装备制造业增加值约占40.0%；战略新兴产业增加值约占22.7%；高新技术产业约占26.4%。这些数据折射出宁波经济产业结构所处的发展层级。因此，经济产业转型发展，对传统产业改造将是覆盖整个“十三五”，乃至今后更长时期的主要工作任务，市场将对资源配置起到更大的决定性作用。

2.经济结构的优化与调整错综复杂

这种复杂性集中表现为来自传统产业利益阶层的抵触，转型升级过程中社会维稳的保障，经济管理者发展理念、工作思路和政绩观的彻底转变……为了区域经济更好地长远发展，在产业优化和结构调整过程中，经济增长的适当趋缓既合乎情理，更是规律使然。在制订“十三五”全市预期平均经济增长速度时，既要充分考虑经济内生性因素，又要统筹好民生改善，同时兼顾全国、全省规划的可能布局，建议GDP增长定位于7.0%-7.5%较为合适。

坚持以“市场机制”和“法治思维”为核心

1.编制“十三五”规划必须强化“市场”意识

（1）市场对经济作用是多元的、动态的和普遍联系的，规划目标不要简单地设定一个“点”，建议以区间为设定模式，充分顾及市场力量对区域经济作用所能企及的程度。在目标制订时要留有余地，尤其要放在“转型升级”、“提质增效” 等产业结构调整的大势下，对目标重心作必要重置。

（2）规划目标的组织实施，要充分运用“市场机制”进行公开、公正、公平地有序推进，要清醒认识到政策，尤其是临时性经济扶持政策对区域经济作用的两面性：一方面，对部分行业、部分企业短期内起到注水入泵式推动作用，另一方面，客观上也对“市场机制”造成一定程度的负面影响。换句话说，频繁地出台各类临时性经济扶持政策，必将弱化“以公开、公正、公平为基础的‘市场机制’”对区域经济运行的有效作用。

（3）建立科学合理的“规划目标的评估修正机制”。按照市场规则，引入动态评估机制，适时修正、理性调控预期目标的可能趋势。

（4）在充分注重“市场机制”作用的同时，并不排斥政府的调控作用，但调控决不能等同于对微观经济干预（目前最为典型的对微观经济干预，就是过滥的行政审批），应是对宏观调控工具的总体驾驭，集中体现在对货币、金融、财政等宏观政策把控程度，对总体生产力布局掌控上，政府应该在“市场机制”下总体起到“稳定器”作用。

2.“十三五”规划通篇要体现法治精神

（1）政府治理必须有法可依，也就是先立法、后治理。建议“十三五”规划对既往行之有效的社会治理措施、经济管理办法，以及预后五年（或更长时期）社会、经济发展可能涉及到的重大问题进行梳理，使临时性的政策、办法、措施转化为长远性的地方法规、规章、条例，并进一步把这种“转化”得以量化体现。

（2）按照“公民，法无禁止即可为；政府，法有许可才可为”的总原则，建议规划把针对公民的负面清单编制、针对政府的权力清单梳理，放到“实施章节”中并量化体现（以往一般放在组织保障章节中进行原则说明），减少政府对微观经济运作的过分干预，重燃经济主体创业发展的热忱。

（3）突破“先经济后社会”、“先生产后民生”、“先污染后治理” 和“先冲破后构建”的固有模式，建议规划对涉及到的社会、经济发展各个环节，提升建章立制的针对性、有效性、可量性和操作性。

（4）确立“调结构”为“十三五”发展的总基调，并通过地方性法规、规章、规定等具有法律约束的文件加以明确，为全市实现发展质量好、民生服务好、城乡环境好、社会和谐好的中国特色社会主义“四好”示范区提供强大的规划基础和法制保障。

3.“市场机制”与“法治思维”相互依存、相辅相成，应作为规划编制的两个核心理念贯穿始终

市场运作虽瞬息万变，但并不意味着“市场”可以游离于“法治”体系外无序地运行，市场机制的形成、市场法则的制订，必须严格遵循“法治思维”；而“法治思维”是非常宽泛的概念，属于意识形态（上层建筑）领域，几乎覆盖社会发展各个方面，从经济管理领域观察，“法治思维”服务于经济转型发展需要，有助于市场对社会资源配置起决定性作用的法制体系的构建。

量化产业结构优化升级相关指标

区域经济可持续发展的首要问题，是产业结构优化模式选择问题，进而通过对经济主体绩效评估，对区域产业结构优化进程作出基本估价。

1.把大力发展战略性新兴产业，作为“十三五”区域经济转型的重要突破口

战略性新兴产业时代特征显著，随着社会科技进步和生态理念的深入，内涵将不断丰富，外延将不断拓展。“十二五”以来，宁波市战略性新兴产业经济总量占比始终徘徊在20%-22%之间。为了逐步改变这一被动局面，建议规划通过建章立制，并主要通过市场手段，从“强化行业准入对标、强化落后产能淘汰、强化招商引资选择”三方面入手，进行进度量化评估，及时修正相关（对标、淘汰、选择）标准，力促全市战略性新兴产业顺畅发展，力争到“十三五”末，战略性新兴产业达到或超过全市经济增长平均水平，摆脱长期以来宁波战略性新兴产业在全省各地市中倒数末位局面，并达到全省平均增长水平。

2.通过经济主体绩效量化评估，逐步形成提质增效内生机制

“十二五”以来，宁波经济的运行质量波动相对较大，一定程度上折射出宁波总体经济的脆弱性。因而，提升科技含量、改进工艺技术、细分目标市场、优选经营方式、创新服务形态、突破管理理念……一系列与经济主体绩效紧密挂钩的现代管理体系的建立并逐步完善已迫在眉睫。建议规划进一步量化产业结构调整理应达到的提质增效目标。在国家政策性、垄断性行业（如粮食，卷烟，炼油，城市电、气、水生产及供应，战略物资保障等行业）之外，在市场充分竞争领域建立起严格的绩效评估体系。通过这一特殊服务形式，使经济主体知晓行业绩效总体水平，感受到转型升级的紧迫感，逐步形成经济主体提质增效的内生机制。

3.辩证看待第三产业增加值在GDP中所占比重

区域经济增长方式的演变过程，除考虑经济发展阶段外，还须充分考虑区域独特的资源禀赋和传统的产业文化以及既有的产业布局。建议在规划目标中，第三产业增加值占GDP比重上升与第三产业增加值总量增长和结构优化相结合，即用组合目标形式来完整地反映三次产业发展水平和质量，必须同时满足三方面的条件——第三产业增加值总量应达到的增长水平，现代服务业占第三产业增加值比重应达到的上升水平和第三产业增加值占GDP比重应达到的上升水平，如此才算达到规划目标的预期，才能完整地反映“三次产业发展”演变的内在本质。

把科技创新目标列入规划约束性指标

为了突显科技创新的重要作用，建议规划要强化科技创新企业（单位）的主体地位。

1.在“技术商品化”总原则下，政府应着力研究“公开”、“公平”和“公正”的技术价值形成机制和交易机制，尤其要对“第三方技术论证机构”进行动态、透明、制衡的资质信用评估，定期在主流媒体进行公示，并以信用评价为核心，最终形成较为畅通的进入和退出机制

2.建议“十三五”规划要摒弃一些传统考核指标

如“规上工业新产品产值率”，由于新产品不仅包括国家、省部级，也包括企业级；不仅包括发明创造，更多地反映为产品局部改正，范围太为宽泛，真正意义上的技术含量不高，列入目标意义不大；又如“高新技术产业增加值占工业增加值比重”，由于涉及科技管理部门以“产品法”界定高新技术企业类别，并给予资质标识；而现行政府统计制度，按“法人原则”进行逐家统计，由于经济主体“生产多样化、经营多元化、服务差异化”，致使统计出来的数据难以真正体现高新技术所带来的总产出、所创造的总效益。

3.建议规划从两个环节展开有关科技创新指标的设置

投入环节：宏观上以“财政科技性支出占全市财政支出比重”为核心展开；微观上以“企业（单位）研发投入占产品销售收入（营收）比重”为核心展开。产出环节：宏观上以“R&D占地区生产总值比重”为核心展开；微观上以“授权发明专利转化现实生产力数量”为核心展开。为了凸显科技在生产力发展中的核心地位，将其作为约束性指标写入规划，力争到“十三五”末，全市区域经济的科技创新竞争力有一个可量化的实实在在的提高。

做好区域特色产业发展规划的建议

所谓特色产业，指充分利用区域自然禀赋、区位优势、人文优势而发展起来的产业，或者可以充分顾及区域内历史文化传统沿革，并根植人们心中由来已久的文化认同而衍生出来的产业。因此，不同区域蕴含着不同的特色产业。规划编制也涉及区域内具有战略意义的特色产业发展问题，以及如何看待特色产业相互融合问题。

1.海洋经济是内涵外延极其丰富、时代特征十分显著、开发拓展潜力巨大的经济增长领域，大力发展海洋经济，是宁波产业转型非常重要的突破口

建议“十三五”规划在综合以前各类涉海规划基础上，形成“海铁联运为先导，临港物流为支柱，渔业牧场为基础，滨海旅游为特色”的海洋经济良性互动体系，通过大力发展海洋经济，不断寻找出全市产业转型突破口。建议以发改委为牵头，召集交通委、商贸局、海洋局和旅游局等相关部门，就涉海经济进行专项研究，并提出贴近海洋经济本质特征的统计监察指标体系。

2.文化产业是传统底蕴深厚、影响辐射广泛、挖掘潜力巨大的经济增长领域，也是传承宁波特色经济，接轨现代新兴产业的核心主体

当前，在宁波传统文化产品制造已经拥有一定优势的基础上，加快建立现代传媒、影视、演艺、会展、文化旅游、动漫游戏、创意设计等文化产业体系。建议规划着力对列入文化产业空间布局的具体项目“二规合一（城乡规划和土地利用规划）”。文化产业在一些领域还具有“公益性”特点，因此，发展文化产业，主要依靠“市场机制”，同时政府进行局部投入也是必要的，但这种投入应该严格遵循“法治思维”，立规在先，进行公开、透明的操作。

3.众多特色产业发展规划，在一定程度上、局部范围内，不可避免地存在着相互制约的悖论

在规划编制过程中，一些特色产业主要按照“行业法”进行归并，虽然自成体系，但难免存在着交错重叠现象，因此，在描述特色产业总体发展时，指标或目标设置要综合考虑，不建议各特色产业相关指标机械地直接相加。

（作者单位：浙江省宁波市统计局）

■ 编辑：云霞