经销商骗领家电下乡补贴款的行为定性

郭莉

内容摘要：管理、经营财产的实质是能够对财产进行支配和处分。审核和垫付的性质不同，审核是公务，垫付是事务。代办申领和垫付补贴是经销商分别接受农民和财政部门的委托所产生的双方代理行为。经销商属于受委托管理、经营国有财产的人员，其利用审核的职务便利，骗取家电下乡补贴资金的行为应当认定为贪污罪。

关键词：审核垫付 代办申领 委托 公务

2008年家电下乡制度开始在全国范围推行，作为一项重要的支农惠农政策，该制度普受赞誉，所谓“家电下乡”，即指国家对购买指定家电产品的农民给予一定比例财政补贴的制度。为便于补贴款的发放，当前许多地方均实行由家电经销商代办申领并垫付的操作模式，由于经销商成为联接农户和补贴发放单位的“中介”，导致经销商骗领补贴款的现象频繁发生。对于此类案件如何定性，司法实务分歧较大，在有权解释出台之前，为统一认识，理论上需先予澄清。

实践中，地方政府的财政局、经贸局通常会与特定的家电经销商签订《家电下乡销售网点实行代办申领并垫付补贴资金办法协议书》（以下简称《协议》），授权经销商在家电销售时当场审核购买者的身份证、户口簿等相关证件，对于符合补贴条件的，直接将补贴资金垫付给购买人，并为购买人开具发票，同时将有关信息录入到计算机系统，然后经销商将所售产品的标识卡、发票、身份证件等复印整理，汇总填写家电下乡补贴资金结算表后，到指定的乡镇财政所办理结算手续。由于财政所并不面对具体的销售，经销商便可以通过制造假的农民信息，虚报交易的方式骗取补贴款，导致国家专项资金遭受损失。在上述情形中，家电经销商事先接受了地方政府的授权，该行为是否属于公务实有疑虑，这也直接影响到对该类案件究竟应当认定为诈骗还是贪污。

根据《刑法》第382条规定，行为人使用欺骗手段非法占有数额较大国有财物的，构成贪污罪，而此一行为方式也完全落入第266条诈骗罪的构成要件范围，也即两者之间存在法条竞合的关系，由此可知，在此类案件中，经销商骗领补贴款的行为至少可以成立诈骗罪，但要认定贪污罪，则需更多的证明要素，主要从主体身份、行为性质、权力属性等方面进行判断。

一、经销商主体身份的认定

法律规定的贪污罪主体包括两类：一类是国家工作人员，一类是受委托管理、经营国有财产的人员。其中国家工作人员的含义，《刑法》第93条及2000年全国人大常委会立法解释作出了专门的说明，在经销商骗领家电下乡补贴款的案件中，经销商显然不属于在国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。而“其他依照法律从事公务的人员”则要求有法律的授权，经销商的初审、录入及垫付权力却是直接来源于《协议》，因此也难以归入该类。那么，经销商是否属于受委托管理、经营国有财产的人员就成为能否认定其构成贪污罪的关键。

2003年《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）规定：“刑法第三百八十二条第二款规定的受委托管理、经营国有财产是指因承包、租赁、临时聘用等管理、经营国有财产。”实践中一般是指承包经营国有企业、国有公司，租赁国有公司以及受国家机关、国有企业、公司等国有单位临时聘任管理国有财产，据此，有观点认为落实家电下乡政策中的经销商是以个人名义签订协议，且垫付时给付的是个人财产，没有经手、管理国有财产，因此不能认定为贪污罪的第二类主体。[1]

对此问题的回答，涉及到如何看待经销商与政府财政部门签订的《协议》，以及如何理解“管理、经营”国有财产的规定。首先，《协议》是政府财政部门与选定的经销商基于平等协商自愿签订的，《协议》规定，财政局授权销售网点即经销商代理审核、录入补贴相关信息并垫付补贴资金，销售网点与财政局进行代理审核资料移交和资金清算。由《协议》的内容可以看出，该《协议》具有委托的特征，即财政局将原本属于其审核购买人是否符合国家补贴政策的权限通过协议转移给了经销商，是以民事合同的形式实现了行政管理权力的让渡，经销商在审核购买人相关信息时并非代表自己而是依据委托进行审查，审查的内容也是购买人是否符合家电下乡补贴政策，对于符合补贴政策经销商先予垫付的，财政局事后予以认可结算。正因为如此，那些没有签订《协议》的经销商即无权审核购买人的信息，其“审查垫付”所生的效果财政局也不予认可。可见，经销商正是以《协议》的形式接受了国家机关的委托，进而产生了代理审核的权责。其次，管理、经营国有财产通常是指受托方实际占有、保管国有财产，但经销商在垫付补贴资金时，国有财产并没有处于其直接控制之下，这种情况还能不能认定其管理、经营国有财产？事实上，管理、经营财产的实质并非现实地占有财产，而是对财产能够进行支配和处分，经销商在审核垫付时虽然没有直接转移国有财产，而是用个人财产先行支付，但其审核的行为是基于国家机关的授权，发放时是基于便利让经销商先做“垫付”，事后国家予以结算，也即，对经审核符合补贴条件的农民，国家允许经销商支付补贴款，只不过是由经销商先行垫付，经销商只要拿着真实完整的手续材料即可到财政部门进行结算，对于之前支付出去的补贴款，国家是认可的。可见，在审核时，经销商有权对补贴资金做出处置，虽然这部分资金现实地处在国家的占有下，但其却支配了补贴资金的流向，对补贴资金做出了处分。

二、审核垫付行为性质的界定

贪污罪的成立要求行为人在从事公务活动的过程中，利用职务便利非法占有国有财物。骗取家电下乡补贴款的案件，经销商的审核垫付行为是否属于公务，是对其定性争执的又一焦点。反对构成贪污罪的观点认为，经销商进行的审核更多地是起一种收集、汇总材料的作用，不具备职权内容，是单纯的劳务活动。更何况，在代垫直补的方式中，农民购买家电时还要和经销商签订《代办申领委托申报表》（以下简称《委托申报表》），主要内容是农民已从经销商处先行领取到补贴资金，现委托经销商代理其到财政部门办理家电下乡补贴资金的申报与领取。这更说明经销商是接受农民一方的委托代理其申领补贴，而非是受财政部门的委托从事公务。[2]endprint

对此，应从经销商审核垫付的权力来源及内容本身来分析。首先，由经销商对购买人信息进行审核并对符合补贴条件的农民进行垫付是家电下乡补贴审核兑付机制完善的产物。在家电下乡政策实施之初，补贴的审核兑付是由财政局直接完成的，即农民携带其身份证、户口簿、购买产品的发票、家电下乡产品标识卡等材料到财政局申请领取补贴，财政局进行审核、确认，并将补贴资金直接存入购买人账户，但此种模式实行一段时间之后，农民普遍反映补贴发放慢、手续复杂、往返路途耗力耗时。为保障农民权益，2009年4月，财政部、商务部、工业与信息产业部等11个部门联合发布《家电下乡操作细则》，对原有的补贴审核兑付机制进行了简化，规定实行销售网点代理审核并录入补贴相关信息，乡镇财政所确认并兑付，此后又建立了补贴代领垫付机制，就是由经销商审核后先行垫付，然后再到财政所进行结算，从而极大地降低了农民申领补贴的成本。[3]由上述变化可以看出，审核购买人是否符合补贴条件的权限最初是由政府财政部门享有的，只是后来出于便捷的需要通过《协议》转移到了经销商的手中。《纪要》指出，从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。据此，财政部门的审核应当认为是公务活动。既然如此，以《协议》形式受让审核权的经销商进行的审核就应当具有与财政部门的审核相同的性质，都是监督、管理国有财产的活动。其次，应当区分审核和垫付的性质。根据《协议》，经销商接受的委托主要有审核、录入和垫付。但需要注意的是，审核和垫付的性质并不相同。审核是经销商接受委托管理国有财产的行为，是职权活动，而垫付则是政府出于方便农民领取补贴的考虑，委托经销商代予给付，事后再予以结算，并不含有职权的意思，亦即审核是公务，垫付是事务。《民法通则》第63条规定，代理人以被代理人的名义，在代理权限内与第三人实施民事行为，其法律后果直接由被代理人承担。在家电下乡补贴的垫付发放流程中，农民对其受领的补贴款会认为是国家发放的，经销商只是代替财政部门先行支付，即“垫付”，资金的性质是属于国家发放的补贴，事后经销商再携带相关材料到财政部门结算，这符合代理的规定，是一种民事代理行为。再次，如何理解经销商与农民签订的《委托申报表》，及其与《协议》的关系？《委托申报表》是经销商与农民签订的协议，是农民将其到财政局领取补贴的权利转让给了经销商，原因是农民已经从经销商处收取到国家给付的补贴款，因此兑付的权利就移转到了经销商一方。由此可以看出《委托申报表》是经销商与农民之间的民事代理协议，换言之，在代办申领并垫付补贴的整个过程中，经销商是作为中间人的身份，分别接受了财政部门和农民的委托，其受财政部门委托进行审核录入（公务活动）并垫付补贴资金（事务委托）后，又取得了农民的委托代为向财政部门申领国家补贴资金，是典型的双方代理行为。[4]这样做的目的，就是为了简化程序，确保补贴发放简便、及时。

三、对“最终审核权”的理解

经销商在审核录入并垫付后，要想收回垫付的补贴资金，还必须由财政部门对其上报的材料进行确认复核，经复核无误后，才能进行结算。一些地方发布的《销售网点行为规范承诺书》、《操作办法》等文件都规定了财政部门在收到销售网点结算材料后，应及时审核购买人相关证件及购买材料，对垫付情况进行核实，对不符合补贴条件的，财政部门不得结算，由此产生的损失由销售网点自行承担。《协议》也规定由于经销商的过错造成补贴代理审核资料不符合家电下乡政策规定的，财政局有权拒绝支付经销商垫付的补贴资金。据此，有观点认为经销商的审核垫付行为只是一种因具体政策而产生的前置性初审，这种审核仅是形式上的，最终的审核权仍在政府财政部门手中，因此经销商进行的审核不能认为是管理国有财产，其实施的骗补行为不能认定为贪污罪。[5]

对此，我们认为经销商进行的审核并不只是形式上的审查，而是有实质意义的。首先，经销商的审核是对外发生效力的，对于经审查符合补贴条件的农民，产生发放补贴款的效果，且此效果国家予以认可。对于购买人而言，只要经销商审核通过，认定其符合补贴发放条件，即可领受补贴，这是现实的存在。其次，审核是代领垫付机制的核心，垫付是审核通过的结果，是附属性的事务。经销商采取谎报交易、录入虚假农民信息等手段骗取补贴款时，表面上看，是经销商将未实际垫付的资金谎称已经垫付而要求财政部门结算骗取补贴款，但实际上，对于骗领补贴款有根本意义的却是经销商的审核权，是经销商将未审核或审核未通过的购买人信息加以伪造，骗取财政部门领取补贴款。财政部门正是基于对经销商审核权限的信赖而接收了上报材料，进而与其结算的。再次，实践中，财政部门所进行的复核主要是审查经销商上报的书面材料与家电下乡信息系统中的内容，以及通过回访的方式与农民核实其是否购买过发票上所列的家电产品。其中书面审主要依赖经销商上报的材料，很难发现问题，而电话回访是抽查回访并非全部回访，可见，财政部门的复核主要针对的是经销商的审核，可以看成是对经销商审核的监督，不能认定经销商的审核没有实质意义。最后，如果认为经销商的审核只是形式上的，最终的审核权仍在政府财政部门，那么，经销商骗领国家补贴款的行为，财政部门就应当承担审核不严的责任，构成相关渎职犯罪，显然这并不合理，也与实践做法不相一致。

综上所述，家电下乡经销商得到了政府授权从事补贴资金的审核和垫付工作，审核系公务活动，属于受委托管理、经营国有财产的人员，其利用职务便利，采用虚报冒领的手段骗取国家家电下乡补贴资金的行为应当认定为贪污罪。

注释：

[1]郑春笋、蔡学英、张斌：《经销商骗取家电下乡补贴行为构成诈骗罪》，载《人民法院报》2014年3月20日。

[2]鲁清、张军：《冒领国家家电下乡补贴行为之定性》，载《人民法院报》2013年11月13日。

[3]刘广明：《刍议“家电下乡”财政补贴目标定位及其制度完善》，载《求实》2009年第10期。

[4]又称同时代理，是指一个代理人同时代理双方当事人的民事行为。在我国，如果双方代理事先得到了双方当事人的同意或事后得到了追认，法律承认其效力。

[5]同[2]。endprint