湖北省农村义务教育成本调查及分析

黎越亚 李 勇

(1．2．武汉科技大学，湖北 武汉 430080)

义务教育是我国的一项基本教育政策，但为减轻国家财政负担，自该政策实施之后的一段时间内，我国义务教育实际运行中都允许教育部门适当收费。改革开放以来，中国经济快速发展，国家财力空前提高，实施免费义务教育的时机日益成熟，相关政策得以酝酿。经过一番探索，最终在2007年，国务院决定在全国农村范围内全部免除学杂费，掀开了中国义务教育发展史上由收费向免费迈进的新篇章。［1］时至今日，免费义务教育全面推广已有八年，这段时间，这项利民政策也在不断调整和完善，逐步进入一个相对稳定和规范的运行模式，取得了良好的政策收益，基本解决了农村适龄儿童上学难的问题。

然而衡量一项公共政策的实际收益，除了需从宏观上加以考察之外，还需以具体的政策执行过程加以把握。为更好地了解义务教育免费政策在农村的实际运行情况，本文选择湖北作为评估分析对象，并成立调查小队深入地市县的农村开展义务教育成本调查，调查形式主要是与中小学家长进行针对性访谈。湖北省地理位置和教育地位在中西部地区均具有较强的代表性，这次调查报告中的一些结论对于评估中西部其他地区义务教育的政策收益将具有一定的参考价值。

一、概念界定

义务教育。《中华人民共和国义务教育法》第二条规定:国家实行九年义务教育，义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业，国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。结合此规定，我们可以界定，就范围而言，义务教育包括小学和初中教育，其中有一小部分是特殊教育和初职教育。但是，特殊教育及初职教育的性质有别于小学和初中教育，其经费设置和运行机制均与普通的义务教育有较大区别，为避免混淆，调查中将之排除在外。就性质而言，义务教育是一种公共化程度较高的基本公共服务，由政府部门提供。现实情况中，有部分家长将子女送往花费较高的私立中小学就读，这是较为典型的市场行为，不符合义务教育的公共性质，也被排除在外。因此，本文的义务教育指的是适龄儿童在公办学校接受的普通小学教育和普通初中教育。

义务教育成本。成本概念虽起源于经济学，但一经面世就被广泛应用。关于成本的概念界定大同小异，这里不一一介绍。简单说，成本可以视为追求(交换)某种价值而牺牲(付出)的必要代价——可以是有形的物质代价，也可以是无形的精神代价。本文的成本更接近经济学的概念，是一种狭义的、直接的货币支出。义务教育成本就是家长送子女接受义务教育所付出的货币金额。需要注意的是，本文的成本仅仅指的是用于义务教育的支出，主要指与接受教育具有直接或间接关系的所有费用，而不包含学生在义务教育阶段发生的其他无关支出。在访谈过程中，调查小组成员着重向家长强调这点，以免无关支出混淆在义务教育成本中而影响调查的准确性和科学性。

二、现状调查

这次调查涉及湖北省五个地市农村的小学和初中家长，访谈结果按照访谈提纲被一一如实记录，除个别记录存在问题不作处理外(有些访谈数据明显超出常规范围，有可能是调查员或者是访谈对象失误所致，故不作统计，当无效数据处理)，访谈有效率达到90%。下面就这次调查所发现的问题一一进行分析说明。

(一)农民子女接受义务教育仍需支付一定的成本，且这种成本呈逐步上升趋势

从数据来看，虽有免费政策，农民仍需为子女接受义务教育付出相当的成本(见表1)。先看小学，在2012—2014年三年中，除C 市数据较低外，各市家长为子女的支出主要集中在3000－4000元之间。可以推断，湖北各市农村普通小学教育的成本也应在这个区间，即使有出入，也相差不大。这个结论在平均数中得到较好的验证，2012年到2014年五市的平均支出分别为2760 元、2940 元及3660 元，应该说，这个平均数即使作为湖北全省的参考数据也是有说服力的。此外，从三年数据看，无论是单个市的数据，还是平均数据，该项支出都在逐步提高，且趋势明显。初中的情况类似小学，从表1来看，在2012—2014年间，家长为初中子女支出的成本大概在4500—6000之间，不同的家庭可能会有适当的支出差别，同样，该项支出也在逐年提高。

所以说，义务教育到现在实际上并不“免费”，它不仅需要支付一定的成本，且这种成本还在不断的增加。不过可以肯定的是，国家义务教育免费政策的出台无疑降低了农民的教育负担，如果还延续以前的适当收费制度，农民所要承担的这些支出将会更高。

表1:2012—2014年湖北农村义务教育成本支出表单位:元

(二)农民所要承担的义务教育成本占农民收入比相对较高

随着中国农村经济的不断发展，农民的收入较以往有了很大提高。与之相对应的是，商品经济的繁荣刺激了消费项目的增加，农民支出项目和支出金额也较以前更多，收入的支出分配总是农民生活中的重要计划。上面谈到农村义务教育的成本，现在来观察这些成本占农民收入的比重，以小学成本为例(见表2)，2012年和2013年，除个别地市外，湖北省农民人均纯收入大多不足10000 元，这两年的小学教育支出却要占到一个农民年收入的1/3 左右，从全省的情况来看，这种支出甚至超过1/3，而在人均收入较低的D 市，支出占比更高。虽然人均收入是在增加，可义务教育支出也在逐年提高，支出占收入比是否下降，这里还不能断定。当然，这个比重是教育支出相对于人均收入的比重，不是相对于家庭收入的比重。按照人均纯收入的计算方法，家庭收入应该是家庭人口数量乘以人均收入得到的总收入。比如，湖北省一个五口之家的年收入应在4 万左右，这样，小学教育支出就只占到家庭收入的10%左右，比重似乎不高。不过需要注意的是，首先，一个地区的人均纯收入是该地区的平均水平，不是人人都达到这个水平;其次，纯收入不等于净收入，纯收入中的很大一部分都消耗在生产过程中。五口家庭的4 万年收入真正可以用来作为生产之外的分配额可能不足一半。由此可见，对于那些以务农为生的低收入家庭来说，或者对于人均收入处于平均水平以下的家庭来说，要负担子女接受教育的成本是很不容易的。

表2:2012－2013年各市农民负担子女小学教育支出占收入比较表

从2011年到2013年，湖北省每一农村劳动力负担人数分别为1．27、1．28 和1．31［2］，劳动力的经济负担正在加重，加之现在物价上扬，农村养老和医疗政策尚不完善，农民的家庭负担依然比较重，各种其他支出会与教育支出产生冲突。虽然现在有学可上已经不是问题，但是教育费用仍是农民家庭支出的大项，对于那些多个子女上学的家庭来说，很可能需要削减其他开支才能做到。

(三)就农民的主观态度来讲，义务教育成本并不是一个轻松的支出

当被问及“您认为负担子女接受小学/初中教育的成本高吗”这个问题时，受访的20 位家长中，小学家长有2 人选择“不高，不影响家庭支出”，有7 人选择“一般，可以承受”，有1 人选择“较高，难以承受”。初中家长的态度与之类似，有1 人认为“不高，不影响家庭支出”，有7 人选择“一般，可以承受”，有2 人选择“较高，难以承受”。总体来说，选择“不高”的家长占到总量的15%，选择“一般”的家长占70%，选择“较高”的家长占15%。其中，3 位认为“不高”的家长，有2位来自经济水平较高的A 市，还有1 位在外经商，子女的教育费用完全可以承担。大部分家长认为小学/初中教育成本只要在可承受范围内，就能接受。剩下的3 位家长或来自比较落后的地市，或者自身家庭条件有限，对教育成本的压力感受比较深刻，所以选择难以承受，这3 人中有2 人是初中学生家长，也因为初中的支出要高于小学。对少数经济条件好的家庭来说，负担义务教育成本并非难事。对大部分农民来讲，义务教育支出也仅仅是可以承受。而对那些家庭条件不好、或者上学子女多、负担重的家长，一年的教育支出可能要花掉一年收入的大部分。从访谈中，我们了解到C 市一个初中家长，家庭并不宽裕，除上初中的儿子外，还有一个女儿刚上大学，为了支付子女的学费，家长只能给子女提供基本的花费，尽管儿子上初中的花销在当地也低于其他家庭，该家长还是表示这笔费用难以承受。类似情况在当地并不鲜见，70年代出生的很多父母吸取自身受教育程度低的教训，想方设法送子女上学，现在因贫辍学的现象很少见，家长的经济压力却在这种社会发展、教育观念转变的浪潮中不断增加。

三、原因分析

综上所述，无论是从客观的现实分析，还是从农民的主观态度分析，义务教育成本都存在一个偏高的倾向。国家既有免费的政策，何以还会出现这种局面?要探究农村义务教育成本偏高的原因，本文认为可以从以下几个方面着手。

(一)社会环境和社会观念的转变

新中国成立以来，中国农村教育发展一波三折，从建国初期大规模扫盲教育，到文革时期各级教育停滞不前，再到改革开放伊始很多农村子女辍学南下打工谋生，直到现在农村教育越来越受重视。这四个阶段中，前三个阶段，农民的受教育水平相对较低。上世纪90年代，改革开放的影响深入农村，很多如今已是父母的农民背井离乡去沿海地区谋生，这批人亲历了中国社会发生的深刻变化，也见证了教育对于改变人生命运的重要作用，因此牢固树立了“只要孩子愿意，砸锅卖铁也要送孩子上学”的朴素思想。此外，少量早期接受高等教育的农村学生毕业后获得的体面生活也刺激了农村的教育需求。此时的农民对教育重要性的认识空前提高。在这种形势下，当初出去谋生的这批家长不遗余力地培养自己的子女，并对高等教育寄予很高的期望。如此一来，家长们需支付子女整个教育过程的费用，而义务教育只是其中的一部分而已，之前有学前教育，之后有高等教育。除了义务教育本身不少的开销外，家长还必须计划其他教育阶段所产生的费用。然而目前的幼儿教育和高等教育收费都不低，曾经被大力提倡的教育产业化是推动教育收费居高不下的制度性因素，虽然社会开始反思这一制度，但制度的惯性往往长期存在，政策刹车短时间内难见实效。另外一个客观现实是，虽然目前农民的收入一直持续上涨，可与此同时，持续的经济通胀带来的高物价也直接提高了农村生活各个方面的成本，消费结构变化带来的刚性支出也越来越多，增长的收入难以应对支出的增加，农民的生活压力随之增大。因此，农民对教育成本带来的压力深有体会，在认知到义务教育为免费教育的前提下，认为义务教育成本偏高也就可以理解了。

(二)政府对于义务教育的投入还不够

先看公共财政教育支出，2013年，湖北省教育支出591．9 亿元，同比增长7．45%，2013年财政经常性收入同比增长15．28%，教育支出增幅较财政经常性收入增幅低7．83 个百分点［3］，并未落实教育法规定的三个增长之一——各级政府教育财政拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长。再看具体的义务教育经费支出，以小学相关数据为例［3］(详见表3)，2012年和2013年，湖北普通小学生均公共财政预算教育事业费分别为4817．88 元和5408．12 元，低于同期全国平均水平6128．99 元和6901．77 元。与同期其他省份相比，2012年和2013年两年，湖北生均预算教育事业费均仅高于河北与河南，名列第29 位。生均公共财政预算公用经费，是衡量教育经费支出的常用指标，湖北省的情况也不乐观，2012年和2013年，生均公用经费分别为1451．44 元和1581．18元，均低于同期全国平均水平，2012年全国省际排名第25 位，2013 降至第26 位。初中的经费支出情况稍好于小学，不过也有待提高。2012年和2013年，湖北省生均公共财政预算事业费和生均公共财政预算公用经费分别为7328．46 元、8548．48 元和2089．54 元、2320．33 元，也全部低于同期全国平均水平，在全国的排名也都较为靠后，具体不再赘述。

表3:2012—2013年湖北省普通小学两项经费支出情况表

另外需要注意的是，从《2013年全国教育经费执行情况统计表》中，还可以发现湖北省的生均教育经费不仅低于东部省份，而且低于甚至是远低于西部省份，这是因为东部省份发展较好，自我办学能力强;西部省份则得益于国家对西部的教育支持政策，获得了大量的转移支付。而一些中部省份如河南、湖北虽是教育大省，但受限于政府财力，又缺乏中央的有力支持，导致教育经费迟迟不能提高。简而言之，中央政府和湖北省政府对义务教育经费的供给不足，具体到基层政府或者学校，就极有可能会通过其他途径将经费不足的压力转移给学生家长，增加家长的教育负担。

(三)一些学校存在不合理收费现象

表1已经反映出湖北省的农村小学生一年的教育成本为3000 到4000 之间，初中生为4500 到6000 元之间。义务教育免费政策出台以后，这些费用又是怎么产生的呢?从调查中，我们发现，虽然不再收取学费，但是学校会收取其他名义的费用。各个地方可能存在细微的差别，这些费用大体上都集中在书本费、学生保险费、生活费、补课费以及其他费用上面，这些零零总总的费用构成了农村家庭义务教育的支出成本。其中，开支最大的是生活费和其他费用，补课费因校而异(不是所有的学校都有补课费)，书本费最低。其他费用是连家长也不甚清楚的费用。以某个家长的支出为例，该家长的孩子目前在初中就读。他的孩子在开学之初一次性交给学校3700 元，其中生活费2600 元，另外的费用包含书本费在内共1100 元。当被问及学校的收费是否都有收据时，家长交代这3700 元的费用校方总共只开了几百元的书本费收据，而书本费尚不足所有费用的10%，剩下的费用既无收据，也无发票。另外，再来谈这2600 元的生活费，通常一个学期按四个月算，一个月需要650 元，其中有法定节假日及双休日，还有学生每个周五晚上都不在食堂就餐，保守估计，一个初中生一个月最多有20 天在食堂就餐。平均算下来，一天伙食费高达30 余元，这对于农村的生活水平来讲，实属偏高。类似的收费现象在访谈涉及到的学校中很普遍，所收费用名目繁多，费用较高，而且没有执行正规的财务制度，其中不可避免包含不合理的收费。而这些不合理的费用也是增加中小学家长教育成本的重要原因之一。

四、小结

义务教育免费政策是一项利国利民的政策，也是一个国家经济发展水平到一定程度时需向国民开放的一项民生工程。既是一项民生工程，应该以提高人民生活水平为基本出发点。由于各种原因，目前湖北省农民仍需为子女接受义务教育负担较高的成本，这既有违义务教育免费政策的初衷，也不利于农村实现全面小康。而政府是有能力解决这一问题的。首先，中央财力和地方财力不断提高，中央政府和地方政府应加大对义务教育的投入，严格落实“三个增长”，给教育部门提供充足的办学经费，并增加对农村经济困难家庭的教育援助。其次，加强对教育部门的监管，实行收费许可制度，对于允许收费的项目要事先向社会公开，同时对收费项目设立参照值，对于公开项目之外的收费以及超过参照值的收费一律予以取缔，坚决杜绝乱收费、多收费的现象;允许收费的项目在收费过程中须严格执行规范的财务制度，做到票据齐全，有账可查。政府做好这两项工作，既加大投入，又加强监管，双管齐下，才能更好地在保证学校办学质量的同时，降低农民家庭的教育成本，让广大农民从义务教育免费政策中得到更多实惠。

［1］翟博．“人类教育发展史上的奇迹——改革开放30年中国推进全民教育的奋进历程”［J］．教育研究，2009，(01)．

［2］湖北省统计局网站．2014年湖北省统计年鉴［EB/OL］．http://www．stats－hb．gov．cn/upload/tjnj/nj2014/．

［3］教育部，国家统计局，财政部．关于2013年全国教育经费执行情况统计公告［EB/OL］．http://www．moe．edu．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3040/201411 /178035．html．