论民主治理的社会基础

2015-11-28张国栋

重庆科技学院学报（社会科学版） 2015年9期

张国栋

论民主治理的社会基础

张国栋

国家治理具有专业性，但需要回应人民的要求，因此离不开人民的参与。有关理论认为民主治理的基础可以是公民社会或利益集团或社会网络，它们都是假定公民会以其中的某一种特定的模式去进行集体行动。其实公民在行动模式上具有相当的自主性，他们的集体行动会表现为三种行动模式在时空中的复杂混合。民主治理的推进不一定要采取某条单一的路线。

民主治理；公民社会；利益集团；社会网络

近年来，治理的价值特别是其民主性，在国内外的政界与学界都得到了越来越多的重视。联合国开发计划署开发了数以千计的项目，其中约1/4被归入民主治理研究。哈佛大学肯尼迪政府管理学院专门成立了“阿什民主治理和创新研究中心”，也推出了一批成果。俞可平等人在2013年组织出版了10卷本的《中国的民主治理：理论与实践》，总结了中国近年来在民主治理方面取得的理论和实践成就。

一、行政的专业性与民主治理的关系

政治参与被广泛认为是治理的基本原则之一，然而治理理论对参与的强调指向的正是现代政治中的一个关键问题：现代政治都是代议制的，而参与在其中是很不充分的。代议制本身就是被设计来控制人民的政治参与的。孟德斯鸠就认为“人民是依热情而不是依计划行动的”［1］16，因此人民的政治参与应该仅仅限于一件事情，那就是“选举代表”［1］189。美国的“宪法之父”詹姆斯·麦迪逊领导建立的代议制，就是意在将选举之外的政治参与都排除在政治之外。在麦迪逊看来，允许利益团体进入体制的理由并不是要让利益团体来统治，而是要解除利益团体的力量。让利益团体打成平手，这样无私的政治家才可能不受利益团体的妨碍［2］。可见，在现代民主制度的设计者眼中，政治行动的良好结果与人民广泛的政治参与是不可兼得的。这种两难困境在现代政治中一直存在，它曾经促成了政治与行政的两分，即如古德诺所言，“存在着一种应当由不受政治影响的机构去行使的行政功能”［3］。行政事务具有半科学的性质，应该由长期任职的、受过专业训练的官员来操作。但是，现代行政过程中对参与的排斥遭遇到了强大的反作用力，导致强调参与、透明、负责、回应、协作等原则的治理理论的出现，促成了人们对民主治理的强调和重视。这意味着要否定孟德斯鸠的看法，民主治理可以在不同于前人所设想的社会基础上建立起来。

二、关于民主治理社会基础的几个选项

民主治理的社会基础是什么，它可以或需要建立在何种社会基础之上？对此有3种不同的回答：公民社会；利益集团；社会网络。笔者在CNKI的期刊数据库中通过关键词搜索发现，2000-2008年，论及“公民社会”与论及“利益集团”和“社会网络”的论文篇数，分别都呈急剧上升的趋势；2008年以后，使用“公民社会”和“利益集团”的论文篇数逐渐减少，而使用“社会网络”的论文篇数则显著增加。这种变化能说明什么问题呢？笔者以为，它表明学者们的关注点在发生变化，而对于民主治理基础的认识仍然存在分歧。

（一）作为民主治理基础的公民社会

公民社会在当代民主治理理论中扮演着非常关键的角色。一些学者将公民社会视为民主治理的一种社会基础，认为公民社会的兴起对促进民主治理有着非常关键的作用［4-8］。

将公民社会设想为民主治理的社会基础，是十分自然的。根据长期支配或影响社会科学的“国家-社会”二分范式，如果民主治理中的“民主”并非来自国家或政府自身，那么社会自然就会成为其民主性的理想源泉。社会中的市场部分，由于其导致贫富分化的潜能，以及迫使每个人追求自身利益而导致人民解体的能力，而具有反民主的形象。因此，民主治理的民主性就只能来自于社会中的非市场部分了。在这样的理路中，社会的非市场部分，由于缺乏被国家所垄断的强制性，就只能够由具有自愿性的公民社团组成。这些社团在某种程度上超离了市场的反民主的力量，通过对共同事务的共同讨论联系在一起。在当代语境中，这个由自愿性的社团的公共讨论构成的社会空间，就被称为公民社会［9］。在公民社会中，公民及其社团通过理性的讨论而联结为一体。换言之，“人民”在此作为一个真实的理性实体而存在，从而克服了孟德斯鸠对民主治理的否定，使得“民主治理”具备了现实的可能性。

公民社会理论对中国的民主治理的发展具有特别重要的影响。改革开放以来，中国政治中最引人注目的民主进展之一是村民自治和社区自治。村民自治和社区自治得以推广，前提就是国家承认村庄和社区为独立的“社团”（society），具有自治的能力，可以采用民主的形式治理内部事务。而它们进行民主治理的最重要方式，无疑是基于信息公开的公共讨论。就此而言，公民社会在此已经被制度化地与基层民主治理融合在一起，成为了它的基本的社会基础。信息公开和政治协商在中国政治中也越来越重要，以至于有学者认为中国政治的发展出现了“协商转向”［10］。在这种背景下，公民社会曾一度可能被视为中国整个国家的民主治理的社会基础的潜在选项。

不过，现在对作为民主治理的基础的公民社会的期待已经逐渐淡化。公民社会理论自身的局限，使得公民社会不能成为民主治理社会基础的一个足够好的选项。首先，正如哈贝马斯所批评的，作为公民理性讨论的公共领域在今天已经趋于瓦解，媒体被广告和商业侵蚀，“批判的公共性遭到操纵的公共性的排挤”［11］，理性的讨论让位于宣传。因此，“消费者”取代了“人民”，作为民主治理的基础的公民社会的身影逐渐淡去。其次，“国家-社会”的二元对立，是对西方早期小国家阶段的历史的理论抽象。今天国家的能力已经大为增强，渗透于社会各个方面，同时社会自身的能力也加强了，反过来导致“国家”变成参与各项议题的众多行动者之一。因此，根据“国家-社会”的二元对立来设想公民社会而认为公民社会是民主治理的社会基础，这种过于简单的理论已经不足以把握当前复杂的现实。

（二）作为民主治理基础的利益集团

在“国家-市场-公民社会”的三分法中，国家不可能是民主性的源泉，公民社会也不是民主性的足够好的基础。那么，市场是否可以成为民主治理的社会基础？市场在今天具有十分严重的反民主的形象。皮克提通过历史数据证明，在现代资本主义市场经济中，一般趋势是资本的成长率高于经济增长率，而工资收入的增长率低于经济增长率。他认为，由此造成的贫富分化的累积最终会危及民主［12］。皮克提的论断，具体化了近期全球经济危机和经济结构调整下大众的焦虑。然而，尽管市场具有反民主的潜能，但从历史上看，它也可以与民主相容［13］113，而且在一个以市场分配为基础的社会中，民主制度和民主治理也必须在某种意义上建立在市场之上。

将市场视为民主治理的基础，存在困难。在市场中，每一个人和每一个集团都为了最大化自己的利益而争斗，不可能团结起来成为民主治理的主体。因此，萨托利认为人民的统治是不可能的［14］。但是，事实上国家或政府也并非必然独断专行，它需要回应人民的要求。照此理路，可以说区分民主治理与非民主治理的关键，就在于政府是否会充分有效地回应人民的要求。

在公民社会中，人民是通过充分的理性协商而向政府提出要求。在市场中，人民却是各自向政府提出要求。由于都是为了最大化自己的利益，这些要求必然存在互相冲突之处，而这种冲突又必然增加国家治理的难度。人民会基于利益而结成派别互相斗争。如果没有外在约束，派别斗争将发展成狂暴的冲突，并给公共会议（public councils）带来不稳定、不公正和混乱。无法控制这种问题，正是传统民主政府的致命疾病［15］48。如果民主治理在于政府对人民要求的有效回应，那么，这种民主治理的首要问题，就是控制这种可能断送民主本身的利益集团的派别斗争。因此，麦迪逊指出：“现代立法的首要任务，是管理这些多种多样并且互相妨碍的利益集团，而这些利益集团也会把派系精神带入必要的和日常的政府运行中。”［15］50麦迪逊相信，通过代议制和联邦制的过滤器，这种有害的利益集团的斗争就能得到淡化，而选举产生的政治家们将理性而公正地回应人民的正当要求。于是，一种民主的治理就可以在相互竞争的众多利益集团的社会基础上运转起来。

麦迪逊深刻地认识到了现代社会将分裂为众多相互竞争的利益集团，但是，他所认为的能够公正而理性地判断这些利益集团的相互冲突的要求，并能够进行合理回应的政治家集团的形象，却不再能令人信服了。政治家在今天大都并不具备这样一种令人尊敬的形象，面对互相矛盾的要求，他们无法得出两全其美的方案。今天的政治家绝大多数都具有明确的党派身份，其公正性也令人难以置信。因此，麦迪逊的理论在新的时代需要更新。达尔做了这种更新，得出了自己的多元主义的理论。虽然公正而理性地进行判断的政治家团体并不存在，但是，在利益集团的斗争中也没有哪个能取得压倒性优势，因此在整个体系中每个利益集团的利益都有可能得到照顾。也就是说，民主治理可以建立在一个由利益集团的相互竞争所构成的社会基础之上，治理的民主性在于每个利益集团的利益都能够得到合理的体现。达尔认为麦迪逊所设计的美国的政治制度很好地适应了这种社会基础［16］。不过，达尔的理论也受到许多学者质疑。

关于利益集团对民主治理的影响，我国有许多学者也进行了研究。一般认为利益集团存在反民主的倾向，不仅对民主具有破坏性，而且对治理也具有破坏性［17-19］。在中国，政府一直致力于回应人民的需求，但并未允许利益集团广泛发展，也并未给予利益集团广泛而充分的参与渠道。不仅在国家治理中，利益集团很难成为充分的社会基础，随着当代政治科学中对“国家自主性”的强调，以及对“发展型国家”的研究，利益集团在政治学中的地位也逐渐降低了。

（三）作为民主治理基础的社会网络

现代国家或政府大都有着很强的自主性，不一定顺从利益集团的要求，而且首先要对利益集团互相冲突的要求施加控制，甚至可能主动降低利益集团的存在机会，缩减其参与渠道，抑制其影响，但国家却很难对社会网络施加同样的影响。因为利益集团有着负面的形象，被认为对民主、对治理和民主治理具有破坏性的作用，但社会网络却并非如此。

社会网络一直对人民的个人生活起着重要的作用。文献［20］分析了北京市居民反对六里屯垃圾焚烧厂和西二旗垃圾处理厂建设这样的典型事件，认为城市的社区虽然组织薄弱，但在面临环境威胁时却能够组织集体行动，关键就在于为互联网所形塑的社会网络。普通民众一般不会参与公民社会的协商讨论，也不会加入有组织的利益集团，但有时却会因为某些特殊利益而加入一种集体活动，对国家或政府施加强有力的影响。他们集体行动，对国家或政府提出明确的要求，促使国家回应这种要求，同时也促使国家治理向着民主化的方向转变。

相对于公民社会的广泛讨论和理性协商，社会网络在公共政治中的行动往往针对的是更为具体、狭隘的问题，提出的要求往往也十分简单、明确。相对于利益集团有组织地长期稳定地追求自己的利益，社会网络在公共政治中的行动往往是缺乏组织的、短暂的。换言之，社会网络对公共政治的影响在议题和时间上都是极为有限的。但是，社会网络在公共政治中的行动却频繁而多样，这种频繁性与多样性在很大程度弥补了它在时间和议题上的局限性。

文献［21］分析了3个案例。在这些案例中，以社会网络为基础而进行的维权抗争，未被认为对民主、治理或民主治理具有破坏性的力量，相反，国家权力承认民众呼声的正当性，开启了互动平台，努力将公民的要求纳入决策过程。政府与民众的这种互动，结果增强了相互理解与信任。社会网络的行动既改善了治理的质量，也促进了政府对人民的回应。

蒂利在《民主》一书中研究了各国典型的民主化道路，发现民主化的一个一般机制是：原本处在政治参与之外的社会网络或“信任网络”，为了保护自身的狭隘和特殊的利益，要求政府回应或接受其要求，因而间接促进了公众对公共政治的影响，最终间接使得国家服从于公共政治而非凌驾于社会之上独断专行［13］138。由此可见，社会网络应该是民主治理的一个稳固而可靠的社会基础。但是，人们仍然心存疑问。社会网络曾经长期处在公共政治之外，在将来也未必会继续活跃在公共政治之中，即使在它非常活跃的今天，所针对的也往往是一些特殊的议题。很多治理问题或者说绝大多数治理问题，都处在社会网络的关心范围之外，那么治理将仍然主要是国家的事情，其主体部分仍然将与人民无关。如此，民主治理的民主性又该何处安放呢？

三、结构、行动与民主治理

公民社会、利益集团和社会网络的相关理论，各自都把握到了民主治理的一些关键方面，但似乎又都不够全面，使人难以清晰地认识国家和社会在民主治理中的角色。

图1刻画了关于民主治理社会基础的3种构想。在第一种构想中，公民社会被设想为与国家分离的自主实体，民主治理体现为国家对公民社会的理性协商结论的顺从。在第二种构想中，国家淡出画面，社会由相互竞争的利益集团组成，民主治理体现为不存在任何具有压倒性的强制力量的利益集团，因而各利益集团都能得到自己应得的一份。在第三种构想中，社会不再被看成是原子状的坚硬利益集团的相互碰撞，而被看成是由个人之间的复杂关系所织成的社会网络。这个网络允许扭曲和变化，并且常常碎片化为众多具有更紧密内在联系的群体，而民主治理在此体现为没有哪个群体会受到明显的不合理对待。

从A到C，所考虑的实体由2个逐渐发展到很多个，但都不能完全把握住我们所面对的全部现实。问题在于三种构想的中心都是一种结构化的静态模式，或者说，三种思考模式的中心存在的都是某种静态结构的图像。事实上，公民的行动并不会受这些模式的束缚。公民可以选择公民社会的模式去行动，参与理性而广泛的协商；也可以选择利益集团模式去行动，通过集体组织有计划地去影响国家，从而最大化自身的利益；也可以选择社会网络模式去行动，针对特定的狭隘议题，临时参与集体行动。当然，人们也可能会为自身开发出综合运用这些行动的复杂策略。无论是理论还是制度，都无法限制公民只采取某一特定类型的行动。

图1 关于民主治理社会基础的三种构想

公民在行动模式上具有相当的自主性。当很多公民同时在一个国家之内行动的时候，我们所看到的就是三种行动模式在时空中的复杂混合。没有理由一定要把这种复合体拆开，将公民的行动固化为某种纯粹的“单晶体”。与此相应，民主治理的推进也不一定要采取某条单一的路线。

如果在行动的层面上把这三种构想都纳入民主治理的框架，那么，行动所特有的时间性就会影响到民主治理的推进路线。一种集体行动的动机可能是不民主的，可能只是为了追求小集团的狭隘利益，因而可能损害其他多数人的利益，但众多来自不民主动机的集体行动，却可能构成民主的政治参与，最终导致民主的结果。同样，一种集体行动的动机可能是民主的，但其过程却可能遵循寡头统治的铁律，结果可能是很不民主的。行动的动机、过程和结果可以具有不同的民主性取值，因此民主治理的推进就可以走过错综复杂的路径。这种复杂性，由于民主的行动总是与非民主的行动混合在一起而大大增加了。一个人可以平等地对待同伴，同时遵守大型结构的上下级制度；可以理性地协商，同时任意地处置个人或其他事务；可以为环境问题而向政府抗争，同时通过邻避效应而影响其他人的处境。显然，为了民主治理的存在，对这种汹涌的行动之流应该加以固定。

现代法律和制度发挥着这种固定作用，它们从各个方面规定着人与人之间的平等性，以复杂的设计容纳公民在现代的大规模政治参与，使得政府对人民负责，并汲取资源以满足人民的要求。公民的行动通过这种框架得以分流，可以有序地追求小集体的利益，可以针对特殊议题而临时行动，间接使得政府服从人类的理性，并最终可能取得良好的治理效果。与上述行动联系在一起的公民社会、利益集团和信任网络，在这种制度框架中获得自己的位置，并可以正当地要求为了民主的治理而需要得到合理的对待。

四、对中国民主治理的启示

在当代中国的公共政治中，公民社会、利益集团和社会网络的作用都可以被认为有所发展。在民主治理的语境中，每一种力量都需要得到正当的对待。

在环境等议题上，社会网络的动员取得了明显的成效。这种动员，一方面将使得更多公民进入公共政治之中，另一方面将使得政府回应公民的正当要求成为常态，因而会推动民主治理的发展。公民参与的扩大会促进利益集团的成长，使得公民团体的利益能够在公共政治中得到更常态的表达和承认，因而也会推进中国的民主治理。无论是为了控制利益集团的有害影响，还是为了使得治理获得更好的成效，都要求政府服从人类的理性，而这又使得公民社会的存在成为必需。可以肯定，三者将同时存在并互相影响，而中国的民主治理也将循着一条复杂的路径而继续前进。

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