天津市城乡建设用地增减挂钩开展现状与思考

王婧 曹端海

摘 要：天津市是最早开展城乡建设用地增减挂钩试点的省份之一。文章对其当前的主要做法和成效进行了总结，分析了其存在的主要问题，并提出几点思考与建议。

关键词：增减挂钩 建设用地 天津

中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-194-02

一、城乡建设用地增减挂钩的实践做法

1.强化政府的主导作用，规范操作。在天津市政府的推动下，成立了由各部门组成的工作班子，建立了三个层次的决策指挥管理体系：包括决策体系，现场建设指挥部，及监督系统。天津市政府在国土资源部下发的《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资函〔2006〕269号）后，联合相关部门出台了包括《天津市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（津国土房规〔2009〕2号）、《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》（津政令第18号）、《天津市城乡建设用地增减挂钩试点土地整治复垦竣工验收办法》（津国土房规〔2012〕354号）在内的多项规章性文件，将相关政策上升为政府规章，进一步建立了符合当地特点的规范化管理办法。积极保障农民权益。天津市从项目申报到确定试点地区以及在拆迁过程中，坚持“需95%以上群众拥护，其他人不反对”的原则。加强重视后续复垦管理。进一步规范挂钩试点土地整理复垦责任制度，明确有关区（县）政府在拆旧复垦中的主体责任，并将复垦责任纳入审计监督内容和区县年度耕地保护责任体系中。加强全程监管和日常管理，建立了台账管理、月报季报等管理制度，保证了挂钩试点的复垦工作的整体推进。

2.加强政策、财政支持。政府通过土地出让金返还、税收优惠、基金扶持等方式，加大资金支持。土地出让金主要用于解决项目融资问题，把土地出让收益权质押，通过增减挂钩，置换出一部分的经营性用地，再通过招拍挂有偿出让，政府根据情况返还全部或部分增值收益。围绕宅基地换房试点制定了相应的惠民政策，如在农民的安置住房及相关配套设施问题上，准许享受经济适用房的有关优惠政策。坐落在小城镇规划建设区内的新建企业，自产生税收之日起五年内，所交纳的各项税收中市、区两级留成部分予以全部返还，用于小城镇社会公益性建设和管理方面的支出。此外，市财政每年安排一定数额的专项资金，用于支持小城镇基础设施和社会公益设施的建设。

3.统筹城乡发展，保障农民长远生计。一方面，土地承包关系仍保持不变，根据农民自愿可以继续从事农业生产活动，在试点过程中农民的耕地并未减少;另一方面，科学规划，在解决农民安置问题的同时，统筹考虑集中居住后农民的就业问题，推动农民向二、三产业转型。在规划时为二、三产业发展留出足够空间，对已经有一定产业基础的，新建小城镇建成后，充分发挥自身优势，突出布局特色、文化特色和产业特色，并加强对有特色的专业村、专业镇进行引导，集中扶植主导产业和区域性产业，不断提高农民收入，真正实现农业增效、农民增收。比如，东丽区华明镇试点，紧邻滨海新区，在规划时抓住发展机遇，在建镇之初将住宅区选址在滨海空港物流加工区附近，并预留了工业用地和商业用地，为二、三产业发展留出了空间。

二、城乡建设用地增减挂钩取得的成效

1.耕地保护成果丰硕。自2005年开始，天津市政府共先后批准了五批共53个宅基地换房试点，共涉及646个行政村，100万人。目前第一批和第二批试点土地周转指标已全部归还，完成土地复垦工作，实现了耕地动态平衡。根据规划，宅基地复垦后与周边耕地连接成片，有利于推动农业规模化生产，推进产业化进程。既保护了耕地，又促进了农业生产效益的提高。例如，东丽区华明镇某试点项目复垦后建成农业示范园，亩产效益万元，较传统农业提高了10倍。

2.集约节约用地成效明显。农村传统居住方式人均占地面积大于城市居民且扩张迅速，城乡建设用地增减挂钩的实施，通过让村民集中居住，实现了更为集约的用地方式，人均占地面积远远小于传统居住方式，缓解了耕地减少的压力。笔者掌握的数据表明，第一批增减挂钩试点项目的拆旧区涉及37个村，人口66391人，占地1282公顷，人均用地193平方米。通过实施增减挂钩项目，将37个村的人口集中，仅使用433公顷的土地就解决了村民的安置问题，安置区人均用地降至65平方米，节约土地近66%。

3.进一步助推城乡统筹发展。党的十六大明确提出了城乡统筹发展的思路，城乡统筹发展就是要把城市和农村看作一个整体，而城乡建设用地增减挂钩的实施是城乡统筹发展的重要做法。天津市通过挂钩试点工作，使人口向城镇集中，道路管网等公用配套设施进一步完备，政府公共服务的功能进一步发挥，各项服务基本实现了城乡均等化，城乡发展的差距进一步缩小。

4.农民生活质量大大提高。挂钩试点工作的实施，一方面促进了农业产业结构调整，推动了农村现代化建设，提高了农业生产效率;另一方面，部分农民迁入城镇居住后，向第二和第三产业转移，总体上，农民收入明显提高。其次，村民通过用宅基地置换一套城镇的房子，家庭财产收益迅速增长，真正实现了“安居、乐业、有保障”。

三、开展城乡建设增减挂钩工作中存在的问题

自2006年开始开展挂钩试点工作以来，天津市取得了积极成效，探索了经验，但也存在一些问题。

1.挂钩试点项目资金紧张。农村土地综合整治配套政策有待完善，激励机制尚未完全建立。资金筹措渠道单一，区（县）及乡镇财力有限，对于经济实力较弱的乡镇，建新区资金、拆旧区和农户补偿资金十分短缺。

2.拆迁工作推进难度较大。增减挂钩试点工作虽然受到了绝大多数群众的支持和拥护，但仍然存在极个别农户不愿意拆迁，致使拆迁难度大。

3.缺乏推进土地复垦的有效措施。一方面，一部分挂钩试点项目积极争取周转指标的同时，对拆旧、复垦的重视程度不够;另一方面，土地复垦是一项系统工程，效益显现缓慢。由于土地复垦方面缺乏有效的激励措施和惩罚手段，制约了土地复垦工作的开展。

4.复垦耕地质量有待进一步提高。增加挂钩项目不但要求耕地在数量上平衡，也要在质量上平衡，然而从调研的情况来看，因为耕地肥力的培育需要一定的时间，一部分挂钩试点项目虽然复垦的耕地数量达到了指标要求，但复垦后的耕地质量较低，一定程度上造成了耕地数量的隐性减少。

四、进一步完善城乡建设用地增减挂钩政策的建议

1.进一步明确资金的来源和渠道。整合各类资金，明确挂钩试点项目所使用各类资金的比例，保证资金投入。

2.大力推进土地复垦工作。一方面，研究提出能够切实推进土地复垦工作的有力措施，有奖有惩，促使各增减挂钩项目在实施过程中，不仅要注重耕地数量上的“占一补一”，还要着力解决耕地质量上“占优补劣”的问题，不仅要做到“占优补优”，更要努力做到“占劣补优”。另一方面，研究制定耕地复垦质量评价标准，使土地复垦和质量评估工作有据可依。最终实现在增减挂钩项目实施中，耕地数量不减少，质量有提高。

3.加强增减挂钩项目实施监管。一方面，加强项目监理制度建设，依照国际惯例，招标有资质的监管单位实施第三方监管，对项目实施的钻过程进行监控，对项目资金的使用情况严格审查。另一方面，强化政府在参与增减挂钩项目过程中的主动公开制度和监督作用。

4.加强土地承包经营权管理。按照“依法、自愿、有偿”的原则，对农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转的土地承包经营权加强引导和管理，建立健全规范有序的农村土地承包经营权流转市场，推进农用地的适度规模经营和现代化发展。

5.改进周转指标的审批方式。为防止整体审批带来大面积土地一次性转用后出现闲置以及周转指标归还滞后现象的发生，建议挂钩项目区按分期实施进度，分期申请审批周转指标，这样既可保证建新区建设，又可实现周转指标的滚动管理，减轻试点单位归还指标压力。

6.建立挂钩试点定期跟踪评估机制。完善监督管理机制，以政府为主导，纪检监察、国土、发改、财政、审计、农业、建设、林业等部门联合组织评估，对挂钩试点定期跟踪评估，确保挂钩试点实现保障经济发展、保护耕地红线的目标。

参考文献：

[1] 邱铃章.天津市、成都市城乡建设用地增减挂钩模式的启示[J].发展研究，2010（10）

[2] 张海鹏.我国城乡建设用地增减挂钩的实践探索与理论阐释[J].经济学家，2011（11）

[3] 乔润令.从城乡建设用地置换政策看农民的市民化——以天津华明、河南新乡的实践为例[J].中国土地，2014（9）

[4] 天津市国土资源和房屋管理局网站.http：//www2.tjfdc.gov.cn/Pages/home.aspx

（作者单位：中国国土资源经济研究院 北京 101149）

（责编：贾伟）