农村合作金融的功能异化与再造

摘 要：合作金融是农村金融的主力军，为解决我国“三农”问题贡献了主要力量。文章针对现阶段我国农村合作金融功能存在异化的情况，分析了我国农村合作金融功能异化的原因，结合发达国家农村合作金融的成功经验，提出了农村合作金融功能再造的建议。

关键词：合作金融 农信社 功能异化 功能再造

中图分类号：F830.6 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-180-02

一、现阶段我国农村金融服务体系

农村经济的良性、可持续发展，离不开农村企业的健康成长，尤其是农村中小微型企业由无到有、由小到大、由少到多、由弱到强的变化，可以带动农村就业，从而加快经济发展。在我国，作为商业金融机构之一的中国农业银行，其商业追求与政策性诉求一直不能两全。1997年以来，由于在农村地区的盈利有限，违背其追求利润最大化，安全、高效地不断在资本运转中实现利润的经营原则，中国农业银行大量撤销、合并在农村的基层机构并减少涉农贷款，致使其支农功能大大弱化。中国农业发展银行表面上是作为国家专门的农村政策性银行而存在，专司农业政策性金融业务，但是其功能又不完善，业务范围也呈不断萎缩之势，机构和人力资源相对于现有的业务量而言明显存在资源浪费，其对农业发展的支持力度不够，对急需资金支持的农业基础设施和农业综合开发等，缺乏相应金融功能的有效支持。

在亚洲金融危机之后，农村金融风险开始受到重视，中央一系列涉农文件的出台，以及我国金融体制发展的历史轨迹，客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。目前，农村合作金融已成为我国农业和农村领域中规模最大、覆盖面最广的金融组织体系，它与农户关联最为密切，也对农村经济发展做出了巨大贡献。但农信社的发展先天不足，受到总体资金规模制约，信贷投入总量不足、结构不对称等有效供给不足现象普遍存在，致使农村合作金融功能严重异化。因此，只有对农村合作金融的功能再造并对其发展策略重新规划，才能有效促进农村金融体系改革，提升农村金融服务水平，从而满足我国服务“三农”的需要。

在我国，正规农村金融组织结构见图1。

二、我国农村合作金融的功能异化

农村合作金融功能的异化，主要包括如下几点。

1.参与和交易的非自愿性倾向。自愿和开放是合作制的基本原则之一，信用合作也强调了社员参与交易的自愿性，即任何具有共同背景的人如果想获得信用社的服务并且愿意承担会员义务，均可加入信用社，社员同时享有退社自由。然而，我国的农村信用社不是由农民按照自觉自愿的原则组建，而是在政府的直接干预下按行政区划设立的，自创办之初就偏离了自愿原则，建立农村信用社乡镇范围内的所有社员，不论自愿与否，在政治压力面前均勉强加入信用合作社组织。实践中，社员也享受不到退社的自由和权利，无法通过退出机制自我保护。

2.管理的非合作与非民主性倾向。民主管理也是合作组织的重要特征，社员以“一人一票”的形式平等地享有合作组织的管理决策权。作为合作金融的农村信用社也应由入股社员共同所有，由社员通过民主选举建立社员代表大会、理事会和监事会，管理具体事务。但实际中，由于社员的民主管理意识薄弱，股本金额小，实施监督管理的成本远大于收益，因此，社员的民主管理积极性受到抑制，农村信用社的社员并不参与管理与监督，入社实际演变成为“存款”制度，产权主体转变成国家或集体，产权关系模糊，民主管理亦成为空话。

3.业务的非互助性倾向。合作金融的首要目的是通过互助共济的形式使得合作社成员能够低成本获得便捷的金融服务。但实际中我国的农村信用社是按照行政区划设置的，这种设置忽视了互助合作的客观基础，即亲缘、地缘所带来的交易费用优势，并长期由国有银行管理和控制，形同行政机构，“官办”色彩浓厚。此外，根据国际农业发展基金的研究报告，我国农村信用社的贷款实际上仅覆盖了20%左右的农户，非农化倾向不断加剧，农户间互助合作的性质不断减弱。由于市场竞争的压力，近年来信用社提供的贷款条件和业务程序也与商业性金融机构越来越类似，社员贷款比例不断下降，信用社社员存贷差额占存款余额的比例不断扩大，信用社偏离了低成本互助金融的本质要求。

4.经营的盈利性倾向。合作金融的宗旨是维护社员经济利益，为社员提供各种金融服务，因此不以利润最大化为目标。我国农村信用社在农业银行代管初期，按照国家统一信贷计划发放贷款，盈余上交农行，亏损由农行弥补，这一时期，信用社的盈利性目标尚未显现。然而，改革开放之后，随着金融体制改革的深入，中国农业银行开始向商业银行转变，农村信用社随之开始商业化经营，在内部推行经营责任制，将员工收入与盈利水平挂钩，盈利性目标逐渐显现，商业化经营模式凸显。“行社”脱钩后，信用社自立门户，为摆脱经营困境，进一步调整经营思路，强化竞争，追求利润，商业化色彩越发浓重。

此外，以农村信用社为代表的合作金融，虽然信用社摆脱了与银行的隶属关系，但仍存在农业银行有意识地转嫁风险贷款;城市信用社、农村合作基金会把部分不良贷款带人农村信用社;农村信用社受地方政府行政干预，造成大量不良贷款;一些企业恶意逃废、悬空信用社贷款等问题。农村信用社作为合作金融组织，徒有虚名。违背了“自愿入股，民主管理，主要为社员服务，不以盈利为目标”的合作制原则，农民入社大多出自行政力量。由于受总体资金规模的制约，存在信贷投人总量不足、结构不对称等有效供给不足的现象。

三、我国农村合作金融功能异化的原因

我国农村合作金融的异化源于其指导思想的偏差，并在其后的政府主导型合作金融制度变迁中产生路径依赖，强化异化特征，其间形成的既得利益集团成为信用社回归合作金融的巨大阻力，信用社的异化积重难返，与合作金融渐行渐远。

1.合作金融建立的指导思想出现偏差。西方各国的合作金融组织强调自愿、互助、民主的合作原则。而我国农村信用合作社把合作视为改造农民的社会主义经济形式，视为改变私有财产和市场自由竞争的手段，视为向全民过渡的集体经济。在这种理念的支配下，社员入社和退社的自由权利被政治压力所抑制，合作金融组织成为官方化、国有化组织，偏离了合作制形态。

2.合作金融发展过程中的政府主导性。基于合作金融建立的指导思想的偏差，我国农村信用社成为政府主导下、社员非自愿性顺从的产物。1996年起，国有商业银行逐渐退出农村领域，信用社成为农村金融的主力军，政府再次启动恢复农村信用社合作制的改革，旨在增强信用社的农村金融服务水平。但从计划经济时期就偏离合作制的制度变迁轨迹决定了农村信用社回归合作制的高成本和强阻力，改革成果甚微。

3.制度变迁引致的农村信用社合作金融功能变异。诺思（1994）认为，制度变迁方式可划分为诱致性变迁和强制性变迁。纵观我国农村金融体制和制度的变迁发现，这两者制度变迁与农村经济制度变迁的路径是相悖的。首先表现为农村经济制度两次变革诱致性变迁。自1979年以来，我国农村经济制度经历了两次变革，一次是家庭联产承包责任制的实行和推广;另一次是乡镇企业和农村个体私营企业的兴起。这两次变革均采取了自下而上的诱发式变迁，从而使农村经济主体的产权关系进一步明晰。其次表现为政府主导的强制性制度变迁是农村合作金融异化的重要原因，而农村合作金融制度的变迁则使农村合作金融组织的产权关系更加模糊不清。因此，这两者制度变迁路径的相悖产生的后果是民间非规范化借贷的产生与发展。

四、促进我国农村合作金融功能再造的政策建议

1.坚持农村合作金融的原则。在继续发展合作金融机构时，应首先明确它所应遵循的原则，这是首要的基本点。一是坚持互助合作原则。合作金融机构是经济上的弱势群体按照自愿、互利原则所组成的金融互助组织，是弱势群体的银行，其信贷活动不具有竞争性，不以营利为唯一和主要目的。因此，包括资金互助社在内的农村合作金融机构应立足于“三农”，实现自愿入社成员之间资金的互助共济。二是坚持适度规模原则。适度规模原则即要设置合作金融的合理边界，以防止合作范围过大而造成的规模不经济以及搭便车现象。当前我国农村以行政村为单位的管理模式决定了合作金融最合理的边界是以村为单位，充分利用村民之间的信任和信息对称以及社会舆论的监督作用。三是坚持因地制宜、多元化发展原则。我国各地农村经济发展水平差异很大，在发展新型农村合作金融时不能搞“一刀切”，应朝多样化模式发展。在经济发展水平较高的地区，由于其资金有效需求能力较强、信贷市场发育较为成熟，对合作金融的需求并不强烈，可以考虑将原有的合作金融机构通过商业银行参股等形式向商业性金融机构转变;而在经济较为落后的农村地区，则应结合当地生产的特点，发展各种形式的资金互助借贷机构、互助担保等合作金融形式。

2.促进农村合作金融的民主管理。坚决贯彻“一人一票”、民主管理的原则，切实赋予入社成员参与民主管理的权利，完善其内部管理制度，杜绝内部人控制的产生。

3.改善农村合作金融发展的外部环境。我国农村信用合作社发展的困境以及资金互助社所面临的问题很大程度上在于相应法律和监管的缺失，而不全在于发展模式本身。从发达国家的合作金融发展经验看，像美国、日本等国都具有一套完整的法律体系来支撑农村合作金融的发展。因此我国应结合实际情况，尽快制定合作金融管理法规，用法律的形式规范合作金融的组织形式、发展模式，以及所享有的财政、金融优惠政策，使新型农村合作金融机构可以依法设立、有法可依。与此同时，由于我国新型农村合作金融机构规模小，抗风险能力弱，应进一步加大对金融风险监管工作人、财、物的投入，加强政府监管力度。

4.规范政府行为，理顺政府与农村合作金融机构的关系。政府的行政干预是导致农村合作金融异化的重要原因。因此，新形势下要求政府和农村合作金融组织都真正回归到各自的本位上来。对于政府来讲，一方面，要加大对农村合作金融机构的扶持力度，通过完善合理的税收优惠政策，以及制定由人民银行将其他金融机构闲置资金以再贷款的形式直接批发给农村合作金融机构等措施，扩大其资金来源，提高其资金运作能力;另一方面，要合理约束政府行为，减少其对农村合作金融机构的直接介入。激励的市场竞争必然会带来新的风险，为此，政府应切实履行职能，加强监管力度，为农村合作经济组织和农村金融机构的发展提供强有力的保障。

[本文受山西省软科学项目：“山西省农村中小企业融资行为研究”（2013041065-03）的资助。]

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（作者单位：太原科技大学 山西太原 030024）

[作者简介：武沛杰（1994—），山西朔州人，太原科技大学本科生，研究方向：产业经济。]（责编：李雪）