谈行政事业单位内部控制体系的核心

张洁

摘 要：2014年1月实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，将风险评估置于内控措施制定和执行的核心位置。文章从风险评估层面分类角度出发，以某文化事业单位为案例，分析阐述该单位经济活动中存在的风险因素，以及如何建立相应机制分担化解风险，同时这些存在的问题也是目前我国部分事业单位存在的共性问题。通过风险评估进而建立和完善行政事业单位内部控制体系，加强廉政风险防控机制建设，提高公共服务的效率和效果。

关键词：内部控制 风险评估 内控机制 公共服务

中图分类号：F233  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-129-02

内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。通过内部控制，提高会计信息质量，使经济活动在制度保障下有序进行，保障国有资产的安全，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

一、新规范颁布的时代意义

1.保证行政事业单位廉洁的重要手段。党的十八大提出了建设廉洁政治的战略目标，以提高制度化水平为重点，把治理腐败纳入国家治理体系和治理能力现代化进程之中，坚持用制度管权管事管人，加强对权力运行的制约和监督，不断提高反腐倡廉科学化水平。与此相应，《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布和实施，成为促进行政事业单位内部控制体系的建立和完善，加强廉政风险防控机制建设的有效途径。

2.明确业务流程，确定风险评估位置。行政事业单位在建立内部控制体系过程中，应遵循全面性、重要性、制衡性和适应性原则，梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并监督相关人员认真执行。由此，风险评估在内控体系建设和实施中，显得尤为重要。

传统的内部控制，只注重制定控制措施，缺乏对经济活动的风险因素的全面评估。新规范的颁布实施，将风险评估置于内控措施制定和执行的核心位置，标志着我国行政事业单位内部控制体系建设的全方位深入开展。

二、风险评估及其经济模型

风险评估，是指及时识别、科学分析影响内部控制目标实现的各种不确定因素，同时采取应对策略的过程。

著名心理学家弗洛姆提出一个期望值理论，即激励力量=效价*期望。运用在内部控制风险中，激励力量表现为一个人为满足个人私利而采取行为的努力程度;效价表现为一个人对舞弊等风险行为产生的个人私利的偏好程度;期望表现为此人认为采取风险行为的可能性大小。要控制风险抑制舞弊、不作为行为的发生，亦可以通过降低舞弊行为的效价或降低舞弊行为的期望来实现。即通过完善内部控制环境降低实施风险行为的效价，通过加大管理力度降低风险行为的期望值。

通过进行风险评估，确定经济活动的风险程度，进而制定相应内控措施，从而规避、转移、降低或化解风险，实现经济活动风险的防范和管控。

三、风险评估层面分类及其相应内部控制体系建立

单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。风险评估分为单位层面的风险评估和业务层面的风险评估。

下面以某文化事业单位为案例，阐述该单位经济活动中存在的风险因素，以及如何建立相应机制分担化解风险。

（一）单位层面的风险评估及内控机制建设

单位层面的风险评估包括：内部控制工作的组织情况、内部控制机制的建设情况、内部管理制度的完善情况、内部控制关键岗位工作人员的管理情况、财务信息的编报情况及其他情况等六方面内容。根据案例事业单位的实际情况，着重分析以下几个方面存在的问题，同时也是很多事业单位存在的共性问题。

1.内部控制工作的组织情况。该单位没有确定内部控制牵头部门，各部门在内控中的协调联动机制不完善。这从组织结构上形成了不重视内部控制的现状，导致一些经济活动不正规及监管无力。单位应明确内部控制牵头部门，建立财务、采购、基建、监督、资产管理等部门的协调联动机制，做好内部控制的基础工作。

2.内控机制的建设情况。该单位经济活动的决策、执行、监督的分离停留在表面，仍存在单位一把手说了算，缺失议事决策机制，缺乏对权力的监督和制约。单位应把决策、执行和监督的有效分离落到实处，完善内部管理制度并有效执行，重大经济事项班子集体决策，建立集体研究、专家论证咨询的议事决策机制，规避或降低单独决策可带来的舞弊风险和失误风险。

3.内部控制关键岗位工作人员管理情况。该单位除了财务岗位建立了报账员岗位职责和会计人员岗位职责，其他内控关键岗位如政府采购管理岗位、建设项目管理岗位及内部监督岗位没有建立相应的岗位职责。存在一人兼管多岗，如既负责招标采购文件拟定，又兼管合同制定及验收工作的不相容职务未分离的情况，形成难以进行有效监督的局面。对此，单位应建立健全全部内控关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容各岗位相互分离、相互制约和相互监督，并实施内部轮岗制度，化解过度集权、岗位制衡缺失所带来的风险。

（二）业务层面的风险评估及内控机制建设

业务层面的风险评估是整个风险评估的核心部分。下面就案例中的单位在业务层面风险评估中存在的实际问题进行具体分析阐述。

1.预算管理情况。该单位为全额拨款的公益性文化事业单位，在预算编制，尤其是项目预算编制中，各部门考虑不充分，各部门之间沟通协调不充分，存在为获得更多财政资金而预算不实的情况，或造成资金到位后无法顺利按预算执行。该单位预算执行存在按时间进度推进不力，大部分资金在年底集中大批支付，未充分体现公共服务的效率和效果。

对此，单位应建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度，建立内部各部门或岗位的沟通协调机制。所有业务部门都要参与进来，综合考虑业务工作的安排，科学细化预算编制，数据真实准确。同时强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于经济活动的全过程。按照批复的预算，加快执行进度，提高预算执行的有效性。

2.收支管理情况。该单位按照文化部的要求，已全面取消非税收入，免费对广大市民开放。为了满足来此参观学习市民的实际需求，开设了服务部，但并未向财政部门备案报批。在这种情况下收缴了出租管理费用，但由于没有非税收入的收费项目，使得资金无法正常上缴财政专户，违反了相关的财经纪律。单位应从中吸取经验教训，理顺业务流程。首先报请国有资产管理部门批准，进行网上挂牌公示，实行招投标竞价。其次在取得非税收入许可后，才可以收缴相关费用，及时足额上缴财政专户。通过这些举措可以降低或化解国有资产有偿使用收益流失的风险。

3.政府采购管理情况。近年来，市政府适应文化发展繁荣的要求，投入大量财力对该单位进行了大规模维修改造和自动化建设，每年政府采购项目繁多。该单位在实际工作中，缺失政府采购的相关制度制约，存在个别项目立项草率，论证不充分，造成多次招标流标的情况。存在未建立第三方机构询价机制，价格预算不合理现象。存在拟定招标文件，组织采购活动、执行和验收同一个人兼任的情况。这些所带来的国有资金不能有效使用风险和舞弊风险程度很高。

对此，单位应建立健全政府采购预算与计划管理、采购活动管理、验收管理等内部制度，确立岗位责任制，确保采购项目科学可行，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件制定与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离;建立财务、采购、内部审计监督等关键岗位相互协调相互制约的机制。

4.资产管理情况。该单位设立专人负责固定资产的登记管理工作，虽定期进行固定资产的清查，但由于场馆面积大，各类设备品种数量多，清查工作没有做到每年一次，且清查进行的不全面，存在固定资产盘亏现象，造成国有资产流失。缺乏对实物资产有效管理，存在个别购入设备闲置浪费情况。

单位应加强资产归口管理，健全内部资产管理制度且有效执行，明确资产使用和保管人责任，杜绝国有资产流失和浪费现象。

5.建设项目管理情况。该单位尚未建立招投标控制机制，缺失内部管理制度。因此在近年来财政投入对该单位进行的大规模维修改造和现代化建设项目中，存在招投标环节不透明;与项目相关的咨询论证、管理、监理等活动达到招标标准却自行采购;竣工验收环节不规范，质量把关不严的情况。这些产生了极大的舞弊风险和浪费财政资金风险。

单位应建立与建设项目相关的审核机制，依据国家有关法规，组织建设项目的招投标工作，接受有关部门监督。从招投标到施工、验收、结算，各环节公开透明，严把质量关，确保国有资金的安全和使用效率。

6.合同管理情况。该单位存在对合同履行缺乏有效监控的情况，缺失合同纠纷协调机制。在该单位自动化设备维保项目中，由于对方没有按合同履行义务，需终止合同以维护单位利益。但由于缺乏这方面的纠纷协调机制，导致这个项目无法继续执行而长期搁置，致使单位的自动化设备在合同期限内安全运行得不到保障。

单位应建立健全合同内部管理制度，不仅仅是合同归档管理，还要建立合同监督审查制度，对合同订立和履行情况实施有效监控。加强对合同纠纷管理，对由于对方或自身原因导致合同无法履行的，应及时采取应对措施，在规定时效内协商解决，无法解决的要根据合同约定选择仲裁或诉讼方式解决。

行政事业单位内部控制是单位（机构或组织）有效履行公共受托责任，杜绝舞弊、浪费、滥用职权和管理不当等行为而建立的控制流程和制度体系。因此，从战略目标的设定、实施，到监督和评价，整个流程要全部跟进风险评估和风险控制，强调风险评估和控制的全面性、全员性和全程性，使之贯穿于单位经济活动的始终，最终实现内部控制的目标。

参考文献：

[1] 财政部关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知.中国农业会计，2013（2）

[2] 张宁，王秀果.谈事业单位内部控制的组织实施.经济师，2013（5）

[3] 张翀.内控风暴剑指行政事业单位.财会学习，2013（1）

[4] 朱静芬.行政事业单位内控审计要点（一）.财会信报，2014（11）

（作者单位：沈阳市图书馆 辽宁沈阳 110000）

（责编：若佳）