环境公平视域中的公众参与问题探析

2015-11-28王玉华

经济师 2015年9期

摘要：当前环境污染和环境公平问题日益凸显，环境不公平会加剧社会不公平，进而影响我国建设美丽中国和实现伟大复兴中国梦的进程。现代生态治理的理论和实践表明，要解决环境不公平问题需要公众积极、有效的参与。文章结合实际调查数据，分析我国公众参与环境保护和监督的现状，并指出提高公众参与的建议，主要包括提高公众环境参与意识，加强电子信息化建设，拓宽参与渠道，完善法律法规等。

关键词：环境公平公众参与电子政务网络参与

中图分类号：F205

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-018-03

随着我国经济的持续高速发展，环境污染问题日益严重，不但制约经济的可持续发展，而且已经成为提升我国综合竞争力和构建生态文明的桎梏。2002年以后，我国公众的环境投诉和环境群体性事件有明显增多的趋势。美国耶鲁大学和哥伦比亚大学联合推出的“年度全球环境绩效指数”排名中，2006、2008、2010、2012、2014年中国分别位于94位（总调查133个国家和地区）、105位（总调查149个国家和地区）、121位（总调查163个国家和地区）、116位（总调查132个国家和地区）、118位（总调查178个国家和地区），从中可以看出，中国在历次排名中都处于比较偏后的位置，虽然中国在环境保护方面已经做出巨大努力，但是中国的环境绩效与发达国家之间还存在一定的差距。尽管造成这种状况的因素有诸多方面，但是因为环境公众参与的薄弱与不足以及由此带来的环境不公平是造成我国环境污染和环境治理困扰的重要原因。最近8·12天津滨海新区爆炸事故不仅对当地的生态环境造成了伤害，影响到公众的环境权利，而且也造成了巨大的经济损失，甚至伤及无辜公众的性命。造成这次事故的原因固然复杂，但环境评估中公众参与的缺乏也是酿成灾祸的重要原因之一，它进一步危及到环境公平的实现。我国环境污染使公众受到伤害的事件时有发生，这不仅与建设美丽的理想中国背道而驰，而且凸显了我国环境不公平现象的频发和公众参与机制的缺失。

一、环境公众参与是助推环境公平的必由之路

随着人们维护自己环境权益意识的提高，环境公平问题逐步成为公众普遍关注的焦点问题和热门话题。人们从多角度阐释了环境公平的含义，著名美国学者罗尔斯教授认为：正义实现的关键在于将利益以一种正当的程序分配给社会成员。环境公平和正义同样是一种“分配正义”，只是它分配的对象不再是“利益”，而是环境污染所产生的“不利益”，这种环境“不利益”往往被不公平地分配，一部分人独享经济发展的成果，把严重污染留给另一部分人承担。环境的不公平，加剧了社会的不公平。这种环境不公平、不正义的现象将随着我国经济的发展日益凸显，它不仅加剧了社会的矛盾和冲突，可能造成大规模的群体性事件和冲突，也必将影响我国生态文明建设进程。由于生态和环境是由全社会共同享用的，社会公众是所有环境问题的直接承担者，也是环境破坏与污染、生态失衡的最终受害者，他们对环境状况的感知最直观、最敏感，对环境权利和义务不对等及其它有失公平的现象也比较愤慨，所以他们才是推动环境公平的最根本的动力源泉。环境问题有一个突出特点就是不同地区、不同群体之间的环境利益存在着明显的冲突性，如果单纯由政府通过行使权力来决定环境事务则可能存在着有失公允的现象，而且不同地区、不同部分的政府之间也可能为了各自利益做出仅有利于本地区环境的决策，而对整体的环境问题可能造成一定的伤害。为了保障不同地区、不同人群之间平等的环境权利，应该积极引进环境公众参与，在多方协商中尽可能平等地保障所有人的环境利益，实现环境公平。

协商民主理论、生态伦理学、环境（绿色）公民权理论都积极探讨了公众的环境参与问题，为公众参与提供了理论支撑，如英国学者约翰·巴里所说的那样：“如果把‘绿色公民权’理解为一个从‘消极’环境公民权到‘积极’的可持续公民权的连续统一体，那么，一种‘抗拒’或‘批判性’可持续公民权对于创造一个真正可持续社会更具有核心意义。”环境公众参与是推进环境保护、实现环境公平的必经之路。首先，环境公众参与是环境管理和保护的基本条件。众所周知，生态环境是全社会平等共享的资源，它的共享性和公共性要求政府在对环境资源实施控制或者分配中遵照公平、正义原则。但政府不是天然的公平裁判，它有自己的缺陷和利益诉求。为了监督政府能够及时准确反映环境不公平的现实性问题，并迅速解决和处理问题，关键就在于让社会公众全方位、全过程的认识并理解环境问题，真正发挥公众环境参与与监督的积极性和主动性。其次，公众参与使环境问题公开、透明。在环境事务中引入公众参与，有利于环境问题获得更多的公众支持，不同的利益相关方就某一共同关心的问题进行讨论，从而使相互之间、政府与公众之间赢得信任，使政府或其他组织的环境决策获得认同、支持和理解;有利于通过发泄民众的不满情绪，调解、减少公众与政府的紧张与冲突，从而说服和平息反对者，协调多元化主体的利益冲突;有利于有效监督政府环境管理，对政府的工作形成压力，督促政府廉政执法;有利于在制定专业领域的政策时，能够吸收更多的专家意见，取得最后的共识。因而，世界上大多数国家以及整个国际社会都非常重视环境公众参与在维护公众平等、正当环境权益（特别是环境知情权、参与权和获得相应救济的权利等）方面的的价值和作用。

二、我国亟需完善环境公众参与机制

我国存在的诸多环境不公平现象，很大程度上是因为公众没有机会参与环境决策而造成的，而实现环境公平不仅是政府的职责，也不仅仅是环境专家的特权，它应该是每一个公民的权利与责任。

（一）我国公众事前环境参与意识淡薄

随着我国环境污染和生态破坏的加剧，公众对环境破坏的感知和认知逐渐加深，他们的环境保护和环境维权意识已经有了明显提升。从总体上来看，特别是经济欠发达地区公众的环境参与意识仍然比较淡薄。2014年7月2日至5日，笔者组织我校大学生在哈尔滨市开展了“公众参与环境保护状况”的相关调查，主要采用问卷调查和访谈相结合的方式，本次调查共发放问卷600份，回收有效问卷525份。通过SPSS统计分析显示，当公众被问及“您是否经常向有关部门（政府、媒体、责任单位等）反映环境问题？”，仅有22.2%的人会向政府反映环境问题，而37.8%的人很少向政府反映各种环境问题，高达40%的人竟然从来没有反映过环境问题，公众参与的意识亟待提高。公众环境参与度不高既与公众缺乏参与意识密切相关，也与政府环境政策信息公开化程度不够相联系，还与政府对公众反映的环境问题的满意度相关。在实地的调查中，深入问及为什么不去反映环境问题时，一部分人的回答是“反映也没有用，仍然得不到解决。”但是无论是出于何种原因，它都表明我国公众事前参与意识相当薄弱，他们并没有以主人翁的姿态来守护自己的家园。

（二）公众参与的NGO组织薄弱

NGO组织是民间自发形成的社会公益性组织，它们作为社会公众与政府之间交流互动的桥梁为公众参与政府政策和决策提供了坚实的平台。环境NGO组织主要是以关注环境破坏、推进环境保护为主要职责的组织，由于其专业素养，它们对环境公平问题也给予了较多的关注，并在实践中积极推动环境公平。英国、美国、德国、法国等都比较重视环境NGO组织的发展及其双向疏通作用。我国环境NGO组织的发展总体比较薄弱，而且由于经济社会发展不平衡也造成了环境NGO组织的发展呈现出地区不平衡状态，经济发达地区环境NGO组织优于经济落后地区，城市优于农村。当前我国有规模、有影响的环境NGO组织还不多，主要以小规模的组织为主，“其资金、号召力、组织能力以及对环境决策的影响力等都很有限，无法发挥其应有的职能，也为切实地执行环境影响评价公众参与带来了不利影响，加大了我国的NGO组织与发达国家差距。”以哈尔滨市为例，调查数据显示，当被问及“您是否参加过环保团体及其组织的社会活动？”仅有15.2%的人参加了环保团体，经常参加环保活动，高达43%的人从来没有参加过环保团或者环保公益活动。这种状况一方面说明我国环保NGO组织的薄弱，另一方面也说明了我国公众参与环保的行动力明显弱化。

（三）我国相关法律和政策还有待进一步完善

目前，我国环境公众参与的立法从无到有，从原则到具体，正在逐渐发展和进步，而且发展和进步的步伐也越来越快，现在已经具备了初级规模，特别是2015年1月1日开始实施的被称为“史上最严”环保法将为我国的环境保护及其公众参与提供了坚定的法律保障，并为专项环境保护或者污染治理的法律预留了进一步完善的空间和可能性。不过，我国的环境公众参与主要地体现在环境影响评价的参与方面，公众参与范围比较窄，参与的途径比较单一，缺乏系统全面性，而且公众参与需要的环境信息支持也相对匮乏，公众参与还缺少规范性程序，这就意味着我国现有的制度设计并不能很好地满足公众环境参与的需求，当社会公众真正遇到具体的环境问题时，他们常常不知道从何入手、如何参与。以哈尔滨市为例，公众对于“当您受到环境污染的侵害时，您认为最有效的解决途径是什么？”这个问题的回答显示，仅有6.3%的人选择向法院起诉，37.2的人选择向政府有关部门反映情况，29.5%的人选择向新闻媒体反映情况，还有5.9%的人选择抗议、游行、示威方式等极端的方式来解决问题。而且，仅仅有相应的法律和制度还是不够的，更重要的在于能够坚决的贯彻执行，但从我国实际情况来看，相关法律政策的执行并不乐观。

（四）政府对环境公众参与的重视度不够

在中国公众又对政府有较强的依赖性，2010中国公众环保指数表明：对于环保问题的责任归属，72.3%的公众认为应该由政府负责。“而我国盛行单一的以地方GDP增减作为衡量地区发展好坏的评价体系，这无疑强化了地方政府，特别是处于奋力追赶阶段的地方政府在招商引资和发展经济的过程中奉行‘GDP至上’的策略，‘重经济效益，轻环境保护’。”虽然我国法律规定了公众参与，而且公民即便真正参与，但是公众的意见往往不能得到致力于追求经济发展的地方政府的重视。而且，地方政府发展GDP的冲动还经常使法律得不到执行。环境影响评价制度中公众参与也经常存在着造假或者走过场的现象，如天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库距离占地面积4万多平方米、多达3100户的海港城小区仅600米，如果环境评价工作能够吸纳该小区人员参与的话，估计没有任何居民愿意让一个隐形“炸药包”安放在自己家门口，该项目的环评工作根本无法通过，今日的惨剧也许不会发生。

三、完善环境公众参与机制，助推环境公平的实现

（一）强化环境公众参与和环境公平意识

作为环境保护的根本动力和中坚力量，社会公众积极、主动的环境公众参与是改善一个国家和地区环境状况、推进环境公平的基本保障。为了改变我国环境参与和环境公平意识薄弱的状况，我们必须大力发展环境保护文化，借助我国“天人合一”的传统文化，创新生态文化，在全社会营造出环境保护的文化氛围，倡导生态的、文明的平常生活规则和习惯，提倡绿色生态的消费理念。为此就要把环境保护的意识和理念贯穿于整个教育过程中，从娃娃抓起培养公众的环境保护与参与意识。同时要积极利用各种传播媒介，加大环境公众参与的宣传范围和力度，在全国形成愿意参与、主动参与的良好氛围。同时，要增强人们的环境意识也要扩展公众的环境权益，扩大公众的环境监督权和环境知情权，让公众了解环境污染状况以及对当地、对本人生活的影响，这样更能调动环境参与的积极性，投身到环境保护和环境监督中来，促进我国环境公平的实现。

（二）大力发展环境NGO组织，助力环境公平。

目前，我国已经认识到环境NGO 的发展壮大对于推动和完善健康、健全的公众参与制度具有积极意义。它们在推进环境公众参与、助推环境公平的实践中也发挥了桥梁和纽带作用。我国的环境NGO在环境保护、污染监督、推进环境公平方面已经发挥了积极的作用，它们积极宣传环保理念，唤醒公众的环境维权意识，通过各种媒介如“环境污染投诉网”（www.wurantousu.com）收集危害公众环境权益的生态环境问题，并采用多种途径切实维护环境安全和公众平等的环境权利。中华环保联合会下属的环境法律服务中心仅2014年就“对其中85起案件提供了法律咨询服务，对25起较为典型的环境案件进行了监督调研。通过向污染企业发送律师函、向地方政府部门发送转办单、建议函等形式促进地方政府部门依法行政，推动污染问题得以有效解决。”从我国当前环境NGO组织号召力和影响力来看，总体上说还是比较弱，因而需要政府和公众的鼓励，更需要法律和制度的支持。唯如此，我国环境NGO组织规模才能不断壮大、运行更加规范、发展更加健康，通过改革进一步扩大环境NGO组织参与的渠道和机制，其必将在保护公众环境权利、促进公众环境参与中发挥着重要作用。比如2014年5月我国新修订的《环境保护法》就在第58条把公益诉讼的范围扩展到社会组织，它们只要符合下列条件就能成为公益诉讼主体，即“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录;提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”，从中我们可以看出，环境NGO已经被纳入环境公益诉讼的主体。而且我国一些著名的环境NGO也已经做出响应，成立专项资金或者寻找公益代理人积极进行环境公益维权，相信未来他们可以发挥更大的作用，有更大的作为。

（三）加强电子信息化建设，发挥网络监督的作用

环境信息公开化是公众了解、参与环境监督的基础。网络参与有利于公众诉求的真实表达，有利于公众参与对污染企业的监督，防止重大污染隐患出现。政府应利用电子政务建设的契机，搭建网上交流平台，并且积极微博、微信等新型平台定期或不定期向社会公众公开环境信息，引导公众把网上监督和网下监督结合起来，这样才保证政府与公众良性互动，实现政府信息下达、公众舆情及时上达的双向循环。自2011年起，我国陆续出台了多部涉及环境信息公开的法律和法规，环境信息公开制度基本确立下来，我国的环境信息公开推进工作有了重大进展，但仍然存在着信息公开程度有限，内容公开不完整等问题。在未来的信息公开工作中，要抓住政府和企业这两个关键，创新和融合政府和企业的信息公开途径和机制，让公众了解环境状况，有能力有机会维护自己的环境权益，进而促进环境公平。

（四）推进相关法律政策的完善和执行，促进环境公平

目前，我国保障公众参与的法律和法规已经日趋完善，我国“史上最严”环保法对于公众参与也提供了明确的法律框架，其对于公众参与的贡献突出体现为公益诉讼制度。我国相应的水资源保护法、大气污染防治法等对公众参与也都提供了相应的法律保障，但是这些保障总体上来说还比较抽象，因此还需要相关的环境保护法律和制度进一步细化和规范化。法律和政策规定的公众参与能否落到实处还在于能够做到“最强的执行”，克服政策执行难的怪圈。以公益诉讼制度为例，它也会存在执行难，公众参与无法落实的困境。环保法虽然规定了公益诉讼制度，但是社会组织提起的公益诉讼并没有明确规定政府造成的环境污染、破坏生态、损害社会公共利益的行为是否属于环境公益诉讼的范围，对此不同人有不同的解读。退一步讲，即使政府造成环境污染与破坏属于环境公益诉讼的受理范畴，如果在执行中受到地方党委和政府的干预，人民法院应当受理却没有受理，而社会组织和社会公众却缺乏进一步的维权与对抗措施，则这种美好的制度设计恐怕也会变成一纸空文而难以实现。所以，如何监督地方党委的不当参与和地方法院的不作为已成为亟需解决的问题。所以，推进环境公平，落实公众参与，“应当发挥各方面的参与和监督机制，使违法得到及时发现、执法得到有效监督、制度得到顺畅运行。”

（五）转变地方政府以GDP为核心的发展模式

环境问题的解决还要依靠政府来管理和引导。在我国长期以来经济发展为中心的主导政策理念影响下，一些地方政府经常在经济效益与环境效益之间徘徊，多数地方政府和官员的政绩目标是放弃环境效益而选择经济效益。而地方政府部门利益的扩大化，也致使一些公务人员不顾整体利益，盲目以牺牲环境和损害公众生存权为代价强建政绩工程。然而，一系列生态灾难的承受者是无辜的公众，失去公众信任的政绩工程也将毁于一旦。为此，我们要转变地方政府以GDP为核心的发展模式和官员考核模式，把环境成本计算到GDP的发展中，把维护良好的环境作为考核政府和官员的核心指标之一。十八大以来，习近平主席从提出“美丽中国”到把生态文明建设提升到“五位一体”的总体布局中都体现了对生态文明的重视。2013年他更明确地对河北省委常委班子成员说：要给你们去掉紧箍咒，生产总值即便滑到第七、第八位了，但在绿色发展方面搞上去了，在治理大气污染、解决雾霾方面作出贡献了，那就可以挂红花、当英雄。反过来，如果就是简单为了生产总值，但生态环境问题越演越烈，或者说面貌依旧，即便搞上去了，那也是另一种评价了。由此可见，我们党和政府对于转变经济社会发展模式，矫正以GDP为中心发展理念的偏差的决心和信心。只有抛弃对GDP的狂热追求，真正重视环境保护和环境公平，使得环保法律得到贯彻执行，我们建设美丽中国的“中国梦”才能实现。

[基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金项目2572015CC15]

参考文献：

[1] 郇庆治.环境政治学：理论与实践.济南：山东大学出版社，2007

[2] 林梅.环境可持续发展中的公众参与—以加拿大为例.马克思主义与现实[J].2010（1）

[3] 陈润羊，花明.我国环境保护中的公众参与问题研究[J].广州环境科学，2006（3）

[4] 长江大学“跪拜门”背后：许多师生染慢性病有人患癌http：//news.ifeng.com/

mainland/detail_2011_11/15/10669312_0.shtml

[5] 中国环保NGO组织开通环境污染投诉网，中国新闻网http：//www.chinanews.com/gn/2015/03-27/7165135.shtml

[6] 中华人民共和国环境保护法（主席令第九号）http：//www.gov.cn/zhengce/2014-04

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[7] 常纪文.新《环境保护法》：史上最严但实施最难，环境保护，2014.10

[8] 习近平关于全面深化改革论述摘编（9），中国共产党新闻网http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0813/c164113-25455972-2.html