事业单位养老保险制度改革管窥

李亚辉

摘 要：2015年1月国务院决定对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。通过对乌鲁木齐职业大学养老保险工作历程的分析，认为：只要国家政策对路，有利于学校不断发展壮大，教职工的收入及养老金都会有保障。正确的制度措施也会使事业单位主动减少冗员，主动增收节支。

关键词：事业单位 养老保险 实践

中图分类号：F840

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-077-03

1998年4月国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》明确界定“事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”事业单位依据功能划分主要有三种类型：第一种是行政管理型事业单位，第二种是科研型的事业单位，第三种是以技术服务为主的事业单位。根据经费拨款不同，又可以将其划分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种类型。

我国第一部社会保障制度基础性法规《中华人民共和国劳动保险条例》于1951年通过。在1955年12月29日国务院颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》基本形成了我国的事业单位养老保险制度的初步框架。其中明确了“事业单位工作人员退休养老经费主要来自国家财政拨款，且个人基本不负担养老费的缴费义务”的内容，此思想指导我国事业单位退休养老工作运行多年。1993年国家开始进行包括国家机关、事业单位及城镇企业在内的养老保险制度改革。同年12月，全国人事工作会议中提出了建立健全“三个制度”的概念，即分类管理的人事制度、科学合理的工资分配制度和多层次的社会保障制度，以此来为事业单位养老保险制度改革做理论铺垫，以使事业单位适应社会主义市场经济体制发展的需要。人力资源与社会保障部的成立以及《劳动与社会保障法》颁布，使得全国养老保险事业得到了统一管理，为我国事业单位的养老制度改革的深入创造了法律与机制的条件。目前，事业单位中的自收自支事业单位和差额拨款事业单位，全额拨款事业单位中的国营合同制工人和人事制度改革后招考进入事业单位工作的聘用人员，都已经纳入到养老保险体系中来，施行养老保险制度改革和养老统筹的社会化管理。同时，全国除辽宁、山西等五省市进行事业单位养老保险改革之外，其他事业单位（参照公务员管理事业单位、全额拨款事业单位）还依然沿用原有的单位退休养老制度。现在加入事业单位养老保险制度中的人数是1800万，约占全部事业单位3153万人的57%。

2015年1月14日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。

一、事业单位养老保险制度改革的重要性

1.做好事业单位养老保险改革是我国进一步提升科技实力，推动社会进步的重要动力之一。新中国成立之初，国家集中力量发展科学、教育、文化、体育和卫生等各项事业，不仅迅速摆脱了非常贫穷的经济状况，而且改变了极端落后的社会面貌，科学技术等各个方面取得了举世公认的巨大成就。这些都与我国事业单位的作用发挥密不可分。现在，随着社会的发展，经济改革的不断深入，事业单位的机制、体制出现越来越不适应社会经济发展的现象，如：政事不分、机构臃肿、人才流动困难、不能为经济社会的进一步发展提供更多动力等消极因素，改革的要求愈来愈迫切。只有尽快消除不良因素影响，建立符合社会主义市场经济的体制、机制，尽快尽可能的解放事业单位的生产力，才能推动社会更好、更快地发展，事业单位养老保险改革是事业单位改革的重要组成。

2.做好养老保障关系到现代社会每一个人的生活质量，是形成“以人为本”社会治理的重要组成部分。人生养老是马斯洛“人的需求”理论中的第一层次的需求，第六次全国人口普查资料表明，截至2010年，我国人口平均预期寿命已经达到74.83岁，每个人都会老，如果按现行60岁退休年龄来计算，每人平均还有15年的养老时间。因此，如何高质量地享受人生的老年阶段也是一个重要的社会课题。

二、事业单位养老保险制度改革的必要性

1.养老保险制度改革是事业单位改革不可或缺的重要组成部分。事业单位改革是复杂的配套工程，包含了组织机构的功能职责、管理体制、人事、经费投入等多个方面。它们互相制约、互相影响。其中养老保险制度改革是与工资、医疗、职称等制度一起构成了事业单位人事制度改革。它的好坏直接影响事业单位改革的成败。早在十七届二中全会，国家就通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，其中对于事业单位的分类作出了原则规定：即按照政事分开、事企分开、管办分离的原则，对现有事业单位划分为三类，即行使行政职能的事业单位、从事公益活动的事业单位和从事经营活动的事业单位。事业单位养老保险制度改革就是要依据事业单位分类来做好适用范围、养老保险缴费基数和缴费比例等工作。因此，必须做好事业单位养老保险制度改革。

2.事业单位养老保险制度改革是建立全国统一的养老保障制度的必然要求。长期以来，我国养老保险制度为我国经济发展提供了重要支撑，但随着社会的发展，由于企业职工养老保险“空账”、城镇及新农合居民养老保险保障待遇水平等问题的产生，将我国养老保险“碎片化”格局缺陷突显出来。城乡之间、企业与机关事业单位之间分别适用不同的基本养老保障制度，致使各项制度被分割开来独立发展。地区之间差异也较大，不仅造成了保障水平的不公平，而且实质上造成了我国劳动力市场的分割，制约了劳动力的有序、有效和合理流动，从而造成了人力资源的巨大浪费。扩大覆盖面，提高统筹层次的要求应运而生。现在国家顶层设计的方向是最终建立全国统一的社会保障制度，维持社会和谐稳定，建立公平正义的社会保障体系，这就要求事业单位养老制度必须改革以适应全国的趋势。

事业单位养老保险制度改革涉及人员众多、范围广大、政策性强，是一项长期而艰巨的任务。为建立起适应社会主义市场经济体制需要的退休养老新模式，逐步形成国家、单位、个人共同负担退休养老的筹资机制，改变过去计划经济体制下机关和事业单位工作人员退休养老完全依赖国家财政的被动局面。2008年国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等内容。2009年初国家人力资源和社会保障部制订下发了《事业单位养老保险制度改革方案》，此次改革的重要内容是将事业单位养老保险金下调至与企业一致。同期，国家人力资源和社会保障部开始在广东、上海、重庆、浙江、山西五省市进行《事业单位养老保险制度改革方案》试点，时至今日，上述地区的改革是雷声大、雨点小，推进艰难。人们普遍采取观望的态度，要求国家政府机关单位一并参与进行养老制度改革。由于改革中产生的最直接影响就是养老金替代率的下降，经测算大概有10%的减少。如按照改革方案要求，事业单位退休人员退休时待遇水平一定会受到影响。以天津为例，2013年企事业单位平均养老金差额762元。

新疆自1994年开始实施事业单位养老保险制度改革，至今已走过了21个年头，分别在县级、地市级、省级层面进行了分步推行，取得成果后又逐步扩大范围。全区事业单位养老保险制度改革呈现多层次、范围广、口径宽的特点，

三、乌鲁木齐职业大学养老保险改革实践

20世纪80年代，党和国家的工作战略重心转向实行以经济建设为中心，我国社会主义建设进入了全面改革和发展的崭新历史时期。教育被摆在了优先发展的地位，国家明确提出：优化教育结构，大力加强基础教育，积极发展职业技术教育、高等教育和成人教育。发展以培养地区急需的应用型、技艺型专门人才为目标的高等职业技术教育，正好适应上述变化和趋势的客观需要。1983年中共中央、国务院发出了《关于加速发展高等教育的通知》，明确提出采取多种规格、多种学习年限，各具特色，促进经济发展的高等教育体系的指导方针。于是自己举办大学和培养高级专门人才成为加速地区经济发展的重要措施。投资少、收效快、实用性、地方性强的高等职业教育便应用而生。乌鲁木齐市作为新疆的首府和政治、经济、文化、信息中心，各类专门人才的培养更需要率先加强，进一步发展地区性高等教育势必提上市政府的工作日程。1984年市委、市政府根据乌鲁木齐经济社会发展对各类专门人才特别是财会人才的需求十分迫切的现象，决定创办乌鲁木齐职业大学。1985年1月经新疆维吾尔自治区人民政府批准同意乌鲁木齐职业大学设立。学校实行收费、走读、不包分配、自主择业的办学思路。学校体制为“国有民办”自收自支事业单位。当时学校以借款5万元，初始员工15人的状况，招收4个专业6个班300名学生开始创业。作为全疆第一所高等职业学校，乌鲁木齐职业大学始终坚持发展为第一要务，紧紧围绕“突出高等职业教育特色，提高教学质量这个中心”，依托办学体制优势，艰苦奋斗、开拓创新。依靠学费和社会集资的办学经费筹集机制，得到政府和社会的认可。自建校开始到1994年之前，由于办学思路正确，符合社会经济发展需求，学校得到快速发展，从基础设施、招生规模、教师队伍等方面都呈现快速增长的局面。国家政策的支持、办学实行收费制度和政府财政给一定的扶持，学校教职工工资待遇在当时较其他高校优厚，学校建设初期由于教师队伍比较年轻，没有涉及养老退休事务。随着学校的不断发展，1994年学校根据《乌鲁木齐市自收自支事业单位工作人员退休养老保险暂行规定》的通知精神，组织全校151名教职工集体参加事业单位养老保险，基本养老保险费用由单位和个人共同负担。文件规定其中养老保险基金按“以支定筹、略有节余”的原则进行筹集，具体缴费办法是：单位缴纳的基本养老保险基金按在职人员工资总额的一定比例提取：单位离退休人员占在职人员比例30%（含30%）以下的，按在职人员工资总额的20%提取;离退休人员占在职人员30%以上的，按在职人员工资总额的25%提取，单位按月向统筹部门缴纳关存入开户银行的养老保险基金专户，提取比例每年确定一次，全年不变。个人缴纳的基本养老保险基金，按本人工资总额的2%，由单位按月代扣。实际缴纳的基本养老保险基金税前提取。按国家有关规定办理退休手续的职工，其基本养老金的给付与原退休费计发标准相衔接，给付项目为：退休费、补助费、生活补贴、各种津、补贴。上述项目由市人事局统筹部门按月拨付。没有列入统筹的项目由原单位支付。乌鲁木齐职业大学当年没有退休人员，依照文件要求学校按在职人员工资总额的20%提取养老保险金，缴纳了20万元。2004年10月1日起新疆统一调整单位缴费部分为20%。个人缴费部分新疆规定：1996年按3%、1998年按4%缴纳基本养老保险费，以后随工资增长一般每两年提高一个百分点，直到8%为止，乌鲁木齐职业大学2004年职工个人缴费费率统一调整为7%，2006年个人缴费部分达到个人工资总额的8%。至2007年12月，全校共有337人参加养老保险，31人退休享受养老金待遇。

2008年经新疆维吾尔自治区人民政府同意，乌鲁木齐职业大学与乌鲁木齐成人教育学院合并建立新乌鲁木齐职业大学，合并后学校共有退休人员241人，学校由自收自支改为全额拨款单位，之后退休人员养老金发放全部纳入财政拨款，原职大退休的31人，仍在社保渠道领取养老金，两者中间待遇差额从财政渠道给予补足。

四、经验总结

从上述乌鲁木齐职业大学退休养老工作实践来看，可总结如下：

1.由于建校初期确立的自收自支、“国有民办”的办学体制定位，学校的灵活发展和教职工队伍的年轻化，使学校有良好的经济收入，养老包袱也比较轻，当时从思想上，人们对于参加事业单位养老保险比较容易接受，没有太多的异议。大家认为只要国家政策对路，有利于学校不断发展壮大，教职工的收入及养老金都会有保障。正确的制度措施也会使事业单位主动减少冗员，主动增收节支。这也将是我们进行下一步改革的一个宝贵经验。

2.在参加养老保险工作过程中我们也发现：单位缴费与待遇发放没有挂钩，保费缴多缴少退休时的养老金都一样，而与同时期参加城镇企业职工养老保险单位比较，特别是与一些像银行、电信等大型国有企业相比，乌鲁木齐职业大学退休人员没有养老保险个人账户，养老保险待遇也较他们明显低，单位就是想多缴纳养老保险费也没办法提高退休人员养老金水平，更别说这些大型国企还有企业年金的支持。

3.根据相关规定，2008年与原乌鲁木齐成教院合并改为全额拨款单位后，乌鲁木齐职业大学再产生退休人员，他们的养老金与原乌鲁木齐成教院的200多退休人员一样全部由政府财政承担。但要注意的是，2008年以前的原乌鲁木齐职大的31人的养老金发放，本应与两校合并时也转入财政负担，由于种种原因没能实现。虽然两者之间养老金待遇没有差距，但是还有发放渠道不同的区别，“碎片化”的管理形式任然存在，人为的割裂一个单位的养老保险状态，增加管理成本。

4.根据市政府及人社局、社保局的安排，乌鲁木齐职业大学教职工退休养老金发放走财政渠道后，原职大教职工自1994年至2008年缴纳的养老保险由社会保险管理部门封存。当时学校缴费已达到15年的领取养老保险的最低年限要求，现在已缴费教职工的权益如何处理？当前根据国家及事业单位发展趋势来看，又有可能重新投入参加养老保险，那么，中断的缴费年限如何计算？都是下一步学校面临的问题。

[基金项目：乌鲁木齐职业大学2014年度校级课题《新疆事业单位养老保险改革研究》（项目编号：2014XY005）]

参考文献：

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（作者单位：乌鲁木齐职业大学 新疆乌鲁木齐 830002）（责编：贾伟）