发达国家典型就业模式的公共服务体系经验借鉴及启示

孔微巍　刘爽

[摘 要] 德国“双元制”职业教育模式、美国自由市场模式、北欧政府重视技能培训模式是发达国家典型就业模式。我国在构建就业公共服务体系上，可以借鉴德国完备的法律体系保障职业教育、美国“一站式”的就业服务机构和数据库网络信息平台、北欧政府主导的技能培训等先进经验模式，同时应着重完善职业教育法律体系，加大财政投入力度，引导企业加大职业培训力度与经费投入，实时监控企业培训费使用效果，构建“互联网+就业”的信息交流平台，营造“职业教育重要性”外部环境，以此完善我国就业服务公共体系，提高我国就业水平。

[关键词] 发达国家；职业教育；就业模式；公共服务体系；启示

[中图分类号] F640 [文献标识码] A

Abstract： The typical patterns of employment in developed countries include the dual-system of occupational education pattern of Germany， the free market system of the US， and the skill training pattern of Northern Europe countries. In building a public service system for employment， China could learn from Germany for its complete legal system in safeguarding occupational education， from the US for its one-stop employment service agency and online data platform， and from Northern Europe countries for the skill training pattern supported by the governments. In addition， the government should focus on improving the legal system for occupational education， intensify financial input， guide the enterprises to increase job training effort and budget， supervise training expense usage effect of enterprises， build an online platform for employment information exchange， and create the external environment facilitating occupational education. In this way， China's public service system for employment could be improved for a higher employment level.

Key words： developed countries， vocational education， employment pattern， public service system， inspiration

一、典型就业模式的公共服务体系国际经验借鉴

目前，发达国家就业模式及公共服务体系建设方面研究受到了国内学者的广泛关注。张建党（2004）通过研究美国的职业教育立法的发展时间脉络以及职业教育制度，总结出了美国职业教育立法的作用和影响，以及对我国的启示，即加强职业教育法制建设，加大对职业教育的财政支持等。孙元政（2005）通过对德国职业教育特色的研究，在我国的职业教育建设上提出了政府要有立法方面的作为、提高职业教育质量以及加强职业教育师资队伍建设等建议。李艳玲（2006）通过对德国双元制职业教育的历史发展、内涵、特点及可供借鉴的总体研究，结合我国国情对我国借鉴双元制模式提出了设想。苏瑞菊（2014）通过对国外公共服务体系再造的探索及分析，提出了对我国公共服务体系建设的建议，即完善配套制度、推进电子政务、公共服务体系分权化等。

经研究表明，发达国家无论是在就业质量还是就业率方面都远远高于平均水平（见图1），这正是因为其特有的就业模式，使其在经济发展中处于领先地位。因此，总结发达国家的先进经验并为我所用是十分必要的。

（一）德国职业教育双元制模式就业公共服务体系经验借鉴

德国“双元制”职业教育体系，不仅被誉为20世纪二战后德国经济腾飞的秘密武器，而且也成为本世纪2008年经济危机后德国经济稳步增长的坚实平台。“实体经济+职业教育”，正是德国国家核心竞争力的要素。德国双元制模式对提高德国劳动者的素质、产品的质量，以及德国国民经济在国际上的持久竞争力都起到了举足轻重的作用。“双元制”模式公共服务体系建设经验主要体现在3个方面：

1.职业教育服务模式。从19世纪70年代，双元制”职业培训体系进入了发展阶段，该模式为德国的成功奠定了基础。根据德国联邦教育与研究部的统计数据，60%的德国中学生会在中学毕业之后，选择接受职业培训，并在大约两年之后走上工作岗位。其特点是将理论与生产实践紧紧的结合在一起，尤其突出技能培训，学生每周在企业的学习时间为3-4天，每周在学校的时间为1-2天，这样的比例安排保证了学生与企业的对接。德国联邦、州、地方三级政府均参与职业教育的组织与实施，教育经费来源由联邦政府、州政府和企业分别承担。企业的职业教育经费由企业自己负担，企业除了负担培训设施器材等费用外，还必须支付学生在整个培训期间的津贴和培训师的工资等。学生学习期间不仅实行全免费（包括书本费全免），而且还能获取400～800欧元/月的工作报酬。据统计，培养1名职业学校的学生每年平均花费约1.5万欧元[1]。政府对于职业教育的资金投入，也极大的调动了民众对于职业教育学习的积极性。endprint

2.用法律的形式保证职业教育的实施。1969年德国颁布了职业教育的基本法——《联邦职业教育法》，“双元制”职业教育的地位正式以法律形式予以确立。1981年德国又颁布了该法的配套法——《联邦职业教育促进法》，确立联邦职业教育研究所在职业教育领域里的法律地位。2005年4月，德国将1969年颁布的《联邦职业教育法》与1981年颁布的《联邦职业教育促进法》合并，并修订颁布了新的《联邦职业教育法》。根据《联邦职业教育法》，德国政府以“国家承认的教育职业”形式颁布职业教育的专业目录（德国将职业教育的“专业”称为“教育职业”，其意指能覆盖多种社会职业而用于职业教育的职业）。德国国家承认的“双元制”职业教育的专业目录，由德国联邦主管专业部门，在和联邦教育与研究部协商后，以无需联邦参议院同意的法规形式颁布，并制定与该专业相对应、全国统一的《职业教育条例》，作为职业教育实施的基础[4]。

3.政府、行业协会及科研机构联合管理。职业教育是由教育部门主导、经济部门和劳动部门协同，地方和行会实施，科研机构支撑的一种多方机构管理形式。首先看联邦政府职能，它处于整个职业教育的政策主导和总体协调的地位，为整个国家的职业教育制定方针政策，并且不断创新。同时还会为企业提供必要的经济帮助。其次看州政府职能，根据德国的宪法规定，各州有文化和教育的主权，因此设立的职业教育委员会，其成员组成必须有一半是学校教育问题专家，这是为了能够提高职业教育的质量，及时解决教育中出现的问题，跟上时代的发展和进步。再次是行业协会职能，它是企业培训的主管机构，对企业进行监督、实施职业教育考试以及提供咨询等，属于经济组织自治的范围，行业协会的作用至关重要，它能够保障职业教育的质量，提高就业质量。最后是科研机构职能，观察国内、欧洲和国际职业教育的发展；调研职业教育对培养目标和内容的需求；确定应对经济、社会和技术要求的职业教育发展趋势。从而跟上时代潮流，始终走在经济发展高水平层次上。

（二）美国自由市场模式的就业公共服务体系经验借鉴

1.具有完备的数据库与网络信息平台。美国公共就业服务的信息网络系统，是由相互连接的4个数据库网络构成，它们分别为，一是门户网站，即美国公共就业服务网，作为美国公共就业服务的窗口，该网站为公众提供跨地域的、及时详尽的就业市场职业需求、职业培训、失业保险等信息，帮助求职者解决在就业过程中遇到的一系列问题。其二是数据库资源，包括3个数据中心，分别为美国就业交易所、美国职业信息网和美国职业培训网，3个数据中心在体制上相互独立。其三是地区资源，即公共就业服务系统，包括50个地区就业服务网和遍布全国近3000个就业服务中心，50个行政区域都有自身的就业服务网站，服务重点根据各地区的经济结构及特点，各有侧重。其四是其他网络资源，即提供公共就业服务的其他站点[7]。4个数据库相互之间能够实现数据和信息共享，为求职者、企业、职业顾问、学生提供了更为快捷、高效的服务。其服务系统具有高度整合、构建完整、功能强大、重点突出、需求导向的特点。

2.“一站式”就业服务机构。“一站式”就业服务机构使失业者能够享有高效率、多层次的就业服务。美国将2000所公共职业介绍机构和失业保险服务机构合并在一起，并且与其他社会上的相关机构建立合作，整合资源，从而使求职者在一个地方就能获得完整全面的服务，例如就业指导、技能培训、信息查询等。而且机构与机构之间还会形成竞争优势，哪个机构服务做的好，政府就会给予较多的资金支持，因此充分调动各机构的积极性，提供更好更完善的服务。“一站式”服务主要分为3个层次，核心服务、密集服务、培训服务，它们之间是层层递进的关系[2]。所有人都可以免费得到核心服务，从而获取职位信息、就业能力测试等；未就业人员，就可以进入下一个密集服务，但主要针对的服务对象是低收入者、因裁员失业的人，还未就业，就会得到培训服务，直到找到工作为止。具体情况详见图2。

3.市场模式下的职业教育。美国职业技术培训学校分为公立和私立，这种模式下的办学特点主要是具有自主性、针对性、灵活性的特点。首先，美国联邦政府是不直接参与办学和监管学校的，而是通过法律和财政拨款来引导学校的发展。州政府对于公立学校和私立学校都给予拨款资助，拨款数额根据学校的在校生人数和学生的出勤率来计算。各级政府都不直接参与管理学校。也就是说，国家在职业教育方面起着边缘性的作用，概括性的制定学校的普通教育事务，学生在企业学习都是按照企业的需求进行的，因此学校有很强的自主性去经营，形成各具特色的办学方式，使职业教育丰富多彩。其次，学校开设的教学课程都是紧紧联系社会需求和劳动力市场的，如果学生在毕业之后就业率很低，那么这个课程就会停止授课，如果教师针对学生讲授的知识不是企业需要的，那么这个教师就要更改或者辞退。因此，它的针对性非常强，只有符合市场需求才能顺利发展，同时学校还聘请企业中或社会中的人作为咨询委员会的成员。最后就是灵活性的特点，学生自由选择的空间很大，无论是从上课的时间上、课程设置上还是学习的进度、教师的选择上都很灵活，学校根据个人的特质进行教学。

（三）北欧政府提供技能培训模式就业公共服务体系经验借鉴

1.实施高税收、高福利的政策。北欧国家是社会福利最好的。福利覆盖了医疗、养老、住房、教育、就业等等各个方面。据欧盟统计局的数据显示，北欧五国呈现税收的同时上在社会保障上面的支出也高的“双高”局面（见表1）。正因为高税收的政策，政府持有大量公共资金，国家有能力在公共财政预算中对职业教育投入大量资金，接受教育的个人只须承担培训费用的极少部分。在这样健全的社会保障体系里，受教育者在接受教育的过程不用担心经济带来的压力。可见高福利政策是以高税收作为基础的。以瑞典为例，公民可以自主的选择职业学校和专业，无论是在工作中的还是待业中的人们，也都可以选择参加各种职业培训，国家对于这些接受职业培训的公民都提供经费保障。这种社会保障体系确立了每个公民都有平等的机会和权利去接受职业教育和培训，从而也体现了该政策平等的理念。endprint

2.政府提供技能培训费用。北欧政府在职业培训方面给予了高度的重视。对于企业来说如果想要继续生存和发展下去，就必须培训员工以适应时代发展的要求；对于求职者来说，想要获得自己满意的工作满足企业需求就必须积极接受职业培训教育。如丹麦的“灵活保障”制度就是只要雇主在法定的期限前通知雇员，就有权解雇技术不熟练的雇员。其中企业进行培训所花费的费用，需要企业自己承担，而社会职业培训的经费则由政府财政拨款。比如瑞典在这方面的相关规定就是，对于职业培训的学员能达到85%就业的情况下，政府会负担全部的培训费用。政府每年在职业培训上投入的经费很高，尤其是对失业再就业人员的就业培训投入上（见表2）。政府对失业人员提供完备的福利服务，福利金与原本工作时的工资差距不大，但前提条件就是他必须参加社区教育的相关职业培训、学习新技能，并与政府签署合同，争取在半年内找到新岗位。在瑞典有一种名为“三明治培训”，先培训一段时间，然后回到工作岗位一段时间，再回到培训机构学习，如此往复，直到学会为止。

二、各国先进经验对我国构建就业公共服务体系的启示

（一）完善职业教育法律体系

我国在职业教育方面的法律法规不尽完善。首先除《职业教育法》外，与之相关的涉及职业教育的设施条件、职业教育管理、合作办学等问题的法律法规也有很多，但是在具体细则上的相关法律匮乏，在强制性、国家意志性上都有所不足。其次，中等职业教育的规定多，高等职业教育立法的规定明显不足，并且有显著的重叠，甚至冲突。最后，地方职业教育立法多，中央统一的职业教育法律少。由于地方立法缺乏统一性，造成职业教育的质量、师资、经费等方面的差异大，职业教育作为一个整体，缺乏中央统一的行业标准、管理规范，制约了职业教育的发展。中国原有的职业教育法律体系在法律的效力级别、层次和功能上，在法律内容的完整、协调性、适用性上都存在明显的问题。

（二）加大财政投入力度

对于职业培训的投入力度也应该加大，许多地方在职业教育的开展过程中，受到的最主要的阻碍就是经费的紧张。因此，首先要支持技工院校改善基础设施和实训设施，使其能够跟上科技发展的步伐，学员毕业后能直接投入工作和生产。其次要加大公共实训基地建设资金投入，我国公共实训基地数量、规模、结构和区域分布上都与经济社会发展需求存在差距，这就需要各地财政部门支持。最后加大高技能人才工作专项经费投入，各级政府要根据高技能人才工作需要，对高技能人才的评选、表彰、师资培训等工作经费给予必要支持。地方各级政府要按规定合理安排城市教育费附加的使用，对高技能人才培养给予支持。

（三）实时监控企业培训费使用效果

企业是培养和使用技能劳动者的主体，是聚集技能人才的载体，技能人才的成长和作用的发挥离不开企业。开展职业教育和培训工作必须充分发挥企业的作用，加强企业职工岗位技能提升培训工作。按照《就业促进法》和《职业教育法》的规定承担实施职业教育和职工培训的费用。一般企业要按照职工工资总额的1.5%足额提取职工教育培训经费。从业人员技术素质要求高、培训任务重、效益较好的企业，可按2.5%提取，列入成本开支。

但现实中存在的问题就是企业参与的积极性并不高，企业一方面怕投入的经费得不到回报，员工在得到了岗位技能提升以后，跳槽或者要求更高的薪水，这无疑不提高了企业的用工成本；另一方面也没有具体的监管机构，政府没有切实的监管权，企业对技能提升培训持消极态度。这就需要国家正确引导，让企业积极参与和有效使用，使职业教育培训成为企业文化发展的不可或缺的一部分，为社会为整个国家培养出更高层次的技术人员，这不仅有利于自身企业的发展与进步，也是为整个社会输送高质量的就业人员。

（四）构建“互联网+“的信息交流平台

完善城乡公共就业服务体系，推动就业信息全国联网，是为劳动者提供优质高效的就业服务的基本保障。就业服务信息服务体系主要包括：人力资源市场相关政策信息服务，包括劳动就业政策信息、职业培训政策信息、社会保险政策信息、劳动关系政策信息；人力资源市场供求信息的现状与趋势分析，包括整体的供求状况，也包括特定群体或岗位供求状况、特定人群或岗位供求状况、特定时期、特定地区的供求状况等；人力资源市场工资价位信息，包括各地区、各职业的工资指导价位；人力资源市场其他相关信息，如职业培训信息、网上职业指导等。

我们应在上述就业信息服务体系内容建设基础上，积极引入“互联网+”的新经济形态，即充分发挥互联网在生产要素配置中的优化和集成作用，将互联网的创新成果深度融合于经济社会各领域之中，提升实体经济的创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新形态。由于传统就业信息的发布有一定的局限性和延时性、就业服务主要由基层机构来提供，这与发达国家截然不同，因此将互联网与就业信息对接，就能将所有的就业信息整合起来，使企业、政府、求职者都能以最方便快捷的方式获取就业信息。市场信息的全国联网，能够有效的引导人力资源的流动，提高人力资源配置的效率和质量。同时对职业培训机构的培训方向选择、对劳动者为进入市场做好准备、对用人单位合理确定招聘人员范围和劳动报酬，都有着极大的推动作用。

（五）政府营造“职业教育重要性”外部环境

2015年第一季度，中国人力资源市场信息监测中心对100个城市的就业服务机构市场供求信息进行了统计分析。从供求对比看，各技术等级的岗位空缺与求职人数的比率均大于1，需求大于供给。其中，高级工程师、技师、高级技师、高级工的求人倍率分别为2.25、2.11、1.93、1.93，供不应求。近几年，市场对于初、中级专业技术职务的用人需求有所下降，但对高级工程师的用人需求有所增长；高级工程师、技师、高级技师、高级工的缺口较大。

现如今，人们“重学历，轻技能”的传统观念依然没有转变。根据四川日报的线上线下问卷调查显示，9成人表示身边有高薪的高级蓝领，但他们不愿意成为其中的一员。观念的滞后，使全社会尚未形成良好的技能人才成长的氛围，在升学、就业、报考公务员等方面有政策限制和歧视，这些都不利于高技能人才队伍的壮大。因此，首先加大宣传工作力度，通过各种新闻媒体开展多种形式的宣传活动，宣传技能人才在经济建设的重要作用。其次国家应给予技能人才在当今社会发展中应有的平等机会，引导民众多角度、多方向的发展和规划自己的职业生涯。再次完善技能人才评价机制，严格规范职业资格证书的发放，提高其权威性和公信力。最后提高技能人才经济和社会地位，给予更多的奖励机制，这样才能有效的提高技能人才的数量和质量，弥补我国劳动力市场上高技能人才需求的缺口。

[参 考 文 献]

[1]康英健.德国双元制职业教育特点及启示[J].中国现代教育装备，2009（16）：132-135

[2]徐茶芝.美国的“一站式”服务[J].中国就业，2001（8）：29-30

[3]王伟.成人教育“北欧模式”述介及其对我国的启示[J].成人教育，2011（8）：123-124

[4]姜大源.德国“双元制”职业教育再解读[J].中国职业技术教育，2013（33）：5-14

[5]Stefan Hummelsheim， Michaela Baur. The Germ and ual system of initial vocational education and training and its potential for transfer to Asia[J].PROSPECTS，2014：442

[6]黄国平，贺芳.美国就业服务体系及对我国的启示[J].职教与经济研究（娄底职业技术学院学报），2008（3）：5-8

[7]赵宁.美国公共就业网络服务体系初探[J].电子政务，2010（5）：11-16

[8]姚裕群.美国的就业服务及其与中国的比较[J].中国就业，2005（4）：46-47

[9]陈力.美国公共就业服务鸟瞰[J].中国人才，2008，05：65-67

[10]中国职协北欧职业培训考察团.北欧职业培训实践及对我们的启示[J].中国培训，2005（1）：50-53

[责任编辑：潘洪志]endprint