苏州农村社区发展逻辑与治理困境探析

刘洪海

[摘 要] 通过从“善治"的理论架构来研究苏州农村社区治理中的问题，对农村社区内涵进行解读，借助对苏州地区农村社区治理的调研，分析苏州社区的发展逻辑，深入探讨农村社区治理体制创新的理论依据和现实基础，从运行机制、内生机制等方面分析苏州农村社区治理的困境。力争在理论的视角上有所突破，实践映射理论上有所创新，对苏州农村社区治理体制创新寻找动因与支撑点。

[关键词] 苏州；农村社区；发展逻辑；治理困境

[中图分类号] F470 [文献标识码] B

十八大报告中明确指出城镇化和农业现代化成为全面建设小康社会的载体。新型城镇化符合时代发展的要求，符合人民群众的需要。城镇化进程中的农村社区治理研究是我国农村基层组织与管理方式的重大变革和制度创新，急需大量的实践探索、理论研究，在实践与理论的互相修正和完善中渐进，走向科学合理的历史轨迹。

一、农村社区治理的内涵

（一）农村社区治理是指按照一定的治理理念的运行机制

治理是多元主体参与模式，农村社区的公共事务不是一个人或几个人的事，也不是一个家族或者几个家族的事，多数人参与过程与决策，是现代治理的核心理念。现代化的农村社区治理不能是简单制定一些法规办法，而是基于良好运行机制的协调合作。农村社区治理中一个很重要的问题就是权力问题，现代化的农村社区治理就是实现了权力运用的法制化，在法制范围内对农村社区治理的组织进行架构，侧重于社会公共服务为目的的服务型的组织运行机制。

（二）农村社区治理是各种农村经济主体优化与组合

在完善的治理体系中，各种农村经济主体能精准找到自己的位置，基层政府及相关部门能为市场主体提供最大化的发展空间，各种社会组织蓬勃发展，社区组织权责明确、自觉自治，农村各经济主体形成一种合力，承担区域的公共服务和公共事务。形成一个劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发的社区善治局面。

（三）农村社区治理是基层社会治理体制创新的基石

农村社区是社会治理体系中的基础单元，社会治理变革与创新制度传导的终端，也是对社会发展成效的评价基础，从人口的信息化管理与服务到社会矛盾长效化解再到公共安全体系建设等方面，都最终会落地到农村社区层面。因此，社会治理的重心必须下移到社区，社区治理能力提高了，社会治理的基础就会增强。社区作为国家与社会的融合点而存在的，这就决定了社区治理的特殊性，社区治理既要依靠政府、法律、等正式的制度要素，又要凭借基于信任、人际交往以及社区认同而形成的非正式制度要素。

二、苏州农村社区的发展逻辑

（一）街居制走向社区制的制度变迁

随着苏州城市的规模拓展，外来人口的急剧增加，传统的街道和居委会所承担的社会管理任务越来越繁重，囿于资源与权限的束缚，其行政执行力逐渐弱化，基层治理的传统街居制也逐步由社区制替代。随着政府改革的深入，社会管理职能逐步被释放出来并下移给基层。基层政权组织承担的社会事务管理职能越来越多，已经成为执行社会管理职能的重要支撑。同时，随着城镇一体化建设步伐的加快，大量农村人口涌入城市，大量繁杂的社会管理事务迫使城市管理重心下移，街道办事处承担了大量的下派事务。

（二）政府管理与社区自治双向互动

长期以来，形成的惯性思维及体制因素使得社区管理中更多是遵循上级意志，导致社区“不该管的却不得不管，该管的却管不好”局面，阻碍了政府与社区之间的良性互动。社区活动留出了更多的公共空间，通过这些公共空间将社区居民集结起来，形成固定且有份量的社区利益诉求与表达团体，并在治理的关键节点开展集体行动，对市场机制和政府强权形成反制力量。社区治理就形成政府、市场和社区组织三股合力，这种多中心结构的城市社区治理显然更富有弹性，也更有利于保障社区善治。在社区建设中，政府借助政策支持、基础支撑、资源共享等多种方式建设社区，市场机制在社区建设中的作用空间持续扩大，为社区居民提供多元化的服务选择，社区服务供给效能逐步提升。

（三）从社区治理到公民治理转型

由于全球化、信息化的快速发展，政府与市场、社会的关系也发生了一系列变化，社区治理预示着政府政府在社区发展中的角色及行为、功能也将发生转变，转变为更加开放的、共和的、多元的和分散，更多是以对话、协商和协同为行动模式，由此可以区分公民治理与其他治理形式。公民治理的前提是公民能力的提升，公民治理的本意不仅在于公民的政治生活质量的提升，最为重要的目标是公民综合治理能力与素质的提升。

三、苏州农村社区治理体制创新的理论依据

（一）社会资本理论——社区治理的基石

借助社会资本概念，我们能够理解个体如何实现合作和克服集体行动问题以达到更高程度经济绩效的核心基础，它关注社会网络和人际关系。良好的社区管理者应该能保持社区社会资本增值，即提升社区成员对社区的“认同感”和“归属感”，增强社区成员之间的“信任度”，社会资本理论为社区“互惠性”、“资源共享性”治理提供理论依据与视角。

（二）治理理论——多元治理的溯源

治理理论要求培育多元化的社区主体，社区治理中的主体构成将打破政府统领的局面，形成多元主体共同参与格局。治理理论要求自主对话协调共治社区，社区治理方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协，治理理论要求共同承担对社区的责任，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社区秩序，最终实现社区进步和社区公共利益的最大化。

四、苏州农村社区治理中的困境

（一）运行机制不完善

1.街、区协调工作的权威性不足。面临繁杂的基层社会经济环境，对农村社区的组织协调能力要求越来越高，街、区对辖域内的各种社会组织进行组织协调与动员成为必然。社区在协调社区内部事务诸如邻里纠纷等事务时凭借个人关系基本能做到游刃有余，然而，在协调诸如社区与企业等社会较大实体时权威性不足，工作很难开展。同时，在社区管理中，社区实际上处于物业公司管理之下，而如果物业管理不到位，上级部门只对社区、街道进行最终考核，而街道、社区对物业等社区组织有没有明确、具体的管理权限与法律依据，致使管理监督工作不到位。endprint

2.农村社区管理中居民参与广度与深度有限。在农村社区管理中，居委会平时很少召集全体居民参加会议，居民参与社区管理的广度和深度受到很大的限制。另外，居民常规化的参与项目主要局限于社区居委会组织的选举、捐款捐物、环境整治等方面，而对于涉及到社区居民整体利益的重大决策问题，社区居民几乎无法有效参与。因此，居民参与社区管理的深度必须加强，否则参与社区治理的效果也很难得到保证。

（二）治理内容与方向偏离社区居民诉求

1.社区治理中公共服务有效供给不足。随着城镇一体化发展水平的提升，苏州农村社区居民对相关公共服务诉求日益增多并不断细化，而社区管理部门不能及时回应社区公共服务需求，无法及时供给相关的公共服务与设施。农村社区治理的内容比较复杂，它既涉及包括政府行政管理范围内的事务，又涵盖社区自治范围内的事务。然而，在实际运行中，很多社区居委会承担着城建、城管、计划生育、文化卫生、治安调解、拥军优属、优抚低保等20个大项100多个小项工作，全年还需要接受政府部门各类检查和考评。上级政府的考评及自身经济需求使街道、社区更加注重搞经济发展，致使社区治理中各项公共服务供给不足。

2.农村社区管理中居民参与渠道不畅。当前，开展三严三实的群众路线的践行活动为村民参与社区治理提供了一个开放平台，以实际行动密切党群干群关系，取得了一定成效。但是在发展的同时，我们也应该看到不足的方面：大多数社区居民只有得到社区管理机构的邀请才有机会参与社区事务，普通社区居民很难介入社区公共事务，更多的社区居民是只能通过社区志愿者组织或社区各种专门组织来参与社区非政治性事务。所以，社区居民参与农村社区管理的正常渠道没有规划化和制度化，因此，参与的效果自然就大打折扣了。

（三）农村社区主体内生基础薄弱

社区居民组织发育程度极大影响和制约着社区治理水平。从这个角度来看，农村社区居民自由结社程度是衡量社区治理的高低重要标志。现实生活中，苏州农村社区民间组织发展相比较其他地区已经取得了不少成绩，但是发展速度与发展程度还有很多的提升空间。农村社区内生力量没有真正激活，多元化主体合作格局尚待构建。社区中的党组织、居民自治组织以及社区居民中的企业家、成名商户等精英人士必须有效整合，才能形成合力。

农村社区建设与治理处于国家农村经济政策大调整与大整合时期，城镇化进程中的农村社区治理研究是我国农村基层组织与管理方式的重大变革和制度创新，急需大量的实践探索、理论研究，在实践与理论的互相修正和完善中渐进，走向科学合理的历史轨迹。我们沿着农村社会经济发展的“脉搏”，选择苏州部分农村社区作为考察样本，力争在理论的视角上有所突破，实践映射理论上有所创新，对苏州农村社区治理体制创新寻找动因与支撑点。

[参 考 文 献]

[1]李立国.创新社会治理体制[N].中国社会报，2013-12-16

[2]姜照辉.创新社会治理体制解放和增强社会活力[J].理论学习，2013（12）

[3]王立标.改进社会治理方式提高社会治理水平[N].中国社会报，2014-05-26

[4]崔北军.创新体制有效预防和化解社会矛盾[J].蚌埠党校学报，2013（11）

[责任编辑：潘洪志]endprint