廉政体制外监督： 概念与若干反思

刘家明+陈标

摘 要： 以法律没有规定的主体、权责、客体、方式或路径对国家机关及其公务员行使公共权力的行为进行监察与防治腐败的活动，称为廉政体制外监督。虽然体制外监督在公共权力监督系统中处于辅助和从属地位，但具有很多优势，有助于形成体制内的压力及推动廉政体制改革和政府的廉洁高效。其局限性和有效性前提表明，体制内对体制外的包容和衔接很重要，体制外向体制内的过渡才是根本出路。

关键词： 廉政体制； 体制外监督； 腐败治理； 廉政建设

中图分类号： D035 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.007

廉政建设关系到政权的存续、社会的稳定与百姓的福祉。我国既有的廉政体制存在漏洞、僵化等缺憾。因此，廉政创新变得更为紧迫，要求监督形式更加灵活、高效。在政府廉政体制与绩效遭受民众和学者的诟病和质疑声时，体制外监督却屡收奇效。为此，探讨廉政体制外监督的内涵与类型、性质与地位，反思其优势、局限和有效性前提十分必要。

一、廉政体制外监督的概念及其理解

廉政体制是政府体制的重要组成部分，政府体制一般指有关政府组织机构及其权责体系、领导隶属关系及支撑其运行的根本制度的总称。廉政体制是政府机构和执政党制定的基于预防与惩治腐败的一系列法律、法规和具有法律性质的条令、条例，具体指国家行政机关、权力机关、司法机关、检察机关及政党等具有法定监督权的主体依法防止公共权力滥用、惩治以权谋私行为的监控系统和制约体系。其实早在上世纪90年代，著名经济学家吴敬琏就怀疑中国没有采取经济体制内的渐进改革，而是一种体制外的改革，他不仅主张继续体制外改革，而且将其作为我国改革前期的战略重点。[1] 吴敬琏的“体制外”改革论遭到一些学者（如刘烈农，1996）的质疑，而质疑声来自1994年之后，市场经济已确立了其合法地位，确立市场经济的主体地位即对计划经济体制本身进行了改革，因而不属于体制外改革的范畴。从这段历史插曲不仅可以看出，体制变了，体制内外划分的标准也就变了；还可以看出体制改革的推动力量往往来自体制外的优势力量与改革成果。经济体制内外的划分标准比较容易界定，而廉政体制内外的划分一直都没有明确的界定。

要准确地界定体制内与体制外，关键是确定划分体制内外的依据与标准，把握好体制内与体制外的实质区别。有学者指出，体制外是组织制度中不起主导作用或处于边缘位置的那一部分。[2] 与此类似，以警务监督为例，执政党、国家机关以及警察机关内部等依据法律法规，在各自职权范围内监督警务，利用国家强制力对警察的违法违纪行为进行侦查、处置，并产生直接的行政或法律效力，故称体制内监督；而包括公民、法人和其他社会组织在内的公众依法享有民主权利，对不当不法警务行使批判权、建议权、控告权和申诉权等，并产生一定的威慑力，故称体制外监督。[3] 如此划分即把组织中所有现行的运行制度都视为体制，其中占据主导性和中心地位的制度为体制内，这种观点看到了体制内外并存的现实和体制内的主导地位，但将体制内与体制外统归于体制本身，不仅划分的标准具有相对性和模糊性，不便对二者进行区分，而且容易引起逻辑混乱：既然都是“依法”，都是体制的组成部分，那为何有体制内外之分呢？体制内外的逻辑界线到底在哪里呢？

为了克服上述逻辑混乱，笔者采取经济学家的观点，把当前既有的廉政体制本身视为体制内，把超出廉政体制规定的但却具有预防与惩治腐败功能的措施、暂行规定、行为及方式的统称为廉政体制外。廉政体制内和体制外的区分，关键在于监督主体的监督权力、方式是否符合相关法律的规定，是否占用了国家的相关法律制度资源。其区别的标准不在于是否行使了法律规定的权力，而在于公共权力监督与防治腐败是否超出了宪法、法律、法规的相关规定。例如我国宪法和《监督法》有规定人大对政府的监督职权，党内的监督条例也有规定民主监督条例，可是这些监督职权基本没有行使或没有有效行使，但仍属于廉政体制内的范畴。根据上文廉政体制的定义和体制内外的划分依据，廉政体制外监督可界定为：为了最大限度克服公共监督的制度漏洞和体制障碍造成的监督失灵，完善与创新反腐倡廉机制，提高廉政工作的有效性，以法律没有规定的主体、权责、客体、方式或路径对国家机关及其公务员行使公共权力的行为进行监察与防治腐败的活动。[4] 对廉政体制外监督概念的理解需注意以下几个方面。

1. 由于廉政体制的弊端和低效，廉政体制外监督的目的是提高廉政工作的效率、促进国家公务人员的清正廉洁与廉政体制内的完善。

2. 把是否符合法律规定作为划分廉政体制内外的标准。对“法律”的界定十分关键，这里的“法律”指具有立法权力的国家机关制定的已向社会公布与颁布实施的正式法律法规与宪法，不包括临时出台的规章制度或政策或试行的条令、条例（因“临时”与“试行”表示没能形成长效机制或常设组织机构，故暂不称其为体制内）。

3. 公共监督系统的主体、对象、职责、权力、过程及其方式等要素众多，从理论上讲，这些要素中只要有一个不在法律规定之内的监督均属体制外监督，但现实中法律规定总有不周之处或存在模糊性。因此，廉政体制内和体制外的区分也是相对宽泛的，更加精准的划分在理论上和实践中都没有必要。为避免分类不清以及与下文的逻辑不符，这里补充做一种界定：宪法、法律与法规中具有笼统的规定而对具体监督的职责与权力、渠道与途径、过程及其方式、方法等要素之一或更多要素没有明确规定的，且没有形成长效机制或没有常设机构的，都视为体制外监督的情形。因此，廉政体制外监督涉及到相当多的社会监督形式与党内、政府内部的民主监督形式，在下文的监督策略中会作进一步论述。

4. 廉政体制内外的划分界线的相对性，还体现在时空的相对性。随着时间的推移，那些体制外的做法取得了良好的效果并形成了长效机制（上升为法律或成立了合法的常设组织），体制外就转化为体制内。此外，在一个更大的体制范围内（如，政治体制相对于廉政体制，经济体制相对于市场经济体制），原来的“体制外”（如政治协商会议、计划经济体制）也就变成了“体制内”。

5. 要准确把握廉政体制外监督的内涵与外延，除了需要区分体制内与体制外的概念，还需辨别廉政体制外监督与社会监督、廉政体制增量改革之间的关系。前一对概念的外延存在交叉，对监督体系各要素都具有明确法律规定的社会监督形式，属于廉政体制内监督，如行政诉讼、行政复议等等，而那些法律没有明确规定的众多形式则属体制外监督。廉政体制外监督与廉政体制增量改革也不能等同，因为改革是政府主动的行为，而有些体制外监督形式是社会自发形成的，是政府被动接受的。除非政府主动接受并配合体制外监督，或将其纳入改革试点，形成政策规范，才能视为廉政体制增量改革。但不管怎样，从廉政体制外监督的概念来看，所有的廉政体制外监督形式都属于廉政创新。

二、廉政体制外监督的特征、优势与地位

（一）廉政体制外监督的特征

廉政体制外监督具有如下特征：

1. 监督主体的多元性，且分布最广阔、群体最广大，分布在社会不同领域的各阶层、各种组织、各个部门和各类群体，也包括以体制内没有规定的权责、客体、方式或途径进行监督的体制内主体。

2. 监督客体的广泛性与机动性，不仅包括廉政体制规定的对象与内容，而且表现为体制外对廉政体制本身的监督，还包括在反腐倡廉过程中随时出现或发现的新情况、新问题。

3. 体制外监督所需的动机与权能通常不是来自于正式的职权，而主要来自公共行政的精神与责任、政治民主与社会正义的力量、公民精神以及公民维护自身权利的需求，在某种程度上代表着民主政治发展的方向。

4. 体制外监督具有多元化、多方法的特征，表现为多领域、多维度、多变量、多路经、多渠道的监督运行模式。

5. 体制外监督具有非根本、非正式、甚至非法的地位特征，但往往是临时的，如果其高效并获得广大群众的拥护与获得官方的认可，就可形成常态或长效机制，甚至形成政策或获得立法通过，而转化为“体制内”。

6. 体制外监督多数采取自下而上、由外及内的监督，故常常要依靠廉政体制内的主体及其权责与监督行为规范，很少能单独发挥作用。

（二）廉政体制外监督的优势

廉政体制外监督之所以蓬勃发展，与它在现实中屡试不爽、事半功倍有关。从上文对其特征的分析可看出，廉政体制外监督具有众多优势：体制外监督的主体多元而又分布广泛，有助于廉政价值的彰显和各方权益的维护；可以根据反腐倡廉的新形势、新任务和新要求，灵活机动地把握监督的对象与内容；体制外监督的动机多来自监督主体内在的精神力量或维护自身权益的需求，故其动机强大有力，监督权能与政治力量无处不在，一定范围内形成了对廉政体制内的包围之势；体制外监督具有随机性与不确定性、碎片化与灵活性等特征与优势，谁也无法预料在何时、何地以何种方式、途径对谁或哪一个领域进行监督和问责，常常能出其不意、屡收奇效，而不像体制内监督那样统一规范、秩序稳定、循规蹈矩；公民社会和个人从社会利益或自身利益出发，承担公共权力监督的一部分任务，不仅降低监督成本，遏制监督机构不断膨胀的冲动，而且形成了对政府监督机构的制约和某种有形、无形的压力，有助于促使其监督效能的提高。

综上所述，廉政体制内与体制外监督有着共同的目标，无论是体制内还是体制外监督都是为了保证政府及其公务人员的廉洁高效，都是国家和社会权力体系中的分工制衡，都是以权力监督权力，只是其权力来源、类型及其行使主体与方式的差异。这种差异与界限也不是绝对的，甚至还存在模糊性，且在某种条件下体制内与体制外此消彼长或相互转化。

（三）廉政体制外监督的性质与地位

廉政体制外监督是对廉政体制内监督的必要的、有益的补充，是对廉政体制内监督功能的部分但不完全替代，是在反腐倡廉领域所做出的探索与创新。“体制外”必然意味对廉政体制内既有规定的突破，但无论做出怎样的突破和创新，其着力点仍是对公共权力的监督，旨在尝试更加科学、合理、有效的防治腐败的制度与措施。因此，廉政体制外更加注重的是监督的实效，是让民主、科学的力量和社会多元主体权力的制衡与竞争，来最终真正确保公共权力的廉洁与高效。在廉政体制彻底改革之前，体制外在整个公共权力监督系统中处于辅助和从属的地位，体制内才是根本出路。只有“体制外”监督运作的机制、策略与措施的探索真正进入并反映在我国民主法治的进程当中，原来的“体制外”才能成为我国的廉政制度的一部分，才能实现其“体制内”的合法永存。当然，有些违法、野蛮的监督形式本身就是社会文明的倒退，不可能寻求体制内的归宿。

三、廉政体制外监督存在的问题与局限

新中国成立后腐败的形势从来没有像今天这样严峻，尽管体制外的监督力量也从未像今天发展得如此充分，但遗憾的是，体制外监督天生的非主流、“非法”地位，缺乏相应的制度保障和权力保证，没有明确的操作程序，而且不能单独发挥作用，与体制内监督的衔接机制不够顺畅等缺点，致使体制外监督难以追根究底，容易受到官僚政治的迂回甚至操纵。除了自身的不足，我国廉政体制外监督的权力不够独立而且还相当软弱，与客体的权力相比存在严重的不对称与依附性，这是公共权力监督最忌讳的。监督主体的地位不应低于监督客体，这是实施有效监督最基本的要求。现阶段我国政府还权社会的过程过于漫长，社会权利的整合只能在政府控制下逐步进行，并且还会表现出社会权利依附于政府权力的现象。[5] 无论是政党监督、人大监督、行政监督、司法监督，还是舆论监督、利益团体的监督相对于各自监督的客体，普遍缺乏足够的独立性，受到监督客体的过多管治，在种种条条框框之中无法发挥足够的效力，反倒被监督，处于客体的有力监控之下。结果是，权力越大的党政高层，就越难以监督。近年来查处的高级干部腐败案中，大多都没有接到举报，往往作为小贪官的同案犯而被供出或被更高层级的监管部门揪出。事实再三表明，监督主体相对于客体的实际权力在监督中最为根本。

作为体制外监督主要组成部分的社会监督也存在一些问题。学者陆亚娜研究指出：公民政治参与意识淡漠，社会监督主动性弱，这是狂热的政治参与热情冷却后所出现的政治淡漠；政府行为透明度低，政务公开的操作性程序仍没有明确，社会监督难以进行；社会监督机制不完善，内部衔接机制脱节，民意表达渠道不畅，合法性社会抗议机制太少；法律保护不配套，没有把保护举报人上升到与反腐败同等重要的位置；社团监督、利益集团监督力度不够，新闻舆论监督制约因素过多。她继而剖析了原因：我国社会监督的渠道不畅，空间不大，与我国政治民主化程度不高和政治文明程度较低紧密相连，其根本上在于我国的政治体制存在缺陷与不足。一是我国政治权力结构存在“党的一元化领导的权力结构和人民代表大会制的权力结构的双轨制和党的权力体系和政府的权力体系交互作用的双轨制”，[6] 这就造成了政府对党负责还是对人民代表机关负责的矛盾，人民代表机关对党负责和对选民负责的矛盾，有法定授权的权力和无法定授权的权力的矛盾，法的权威、机构的权威与人格的权威的矛盾；党政难分的困境。二是我国政体设计上存在一些缺陷：缺乏对党的权力和行政权力进行有效限制和监督的制度化机构；基本上所有职位在事实上都是选拔产生，选举只是对选拔结果的一种事后追认，法律和议案的通过方面同样如此。我国政治体制中的这些缺陷和不足使有些社会监督机制的设置，如信访机构、举报中心等更多只是起到“社会排气筒”的作用，真正的监督作用还没有完全体现出来。[7]

四、廉政体制外监督实施的前提

体制外监督的产生有其必然性，严格来说，无论在怎样的历史条件下，总能在一定范围内和一定程度上实施廉政体制外监督。因此，这里的实施“前提”，准确来说是指顺利有效实施的基本条件。于是，在理论上就存在一个悖论：如果这些前提条件都存在，体制内监督就能高效的运转，体制外监督就没有存在的必要。可是现实中这些条件总在一定程度上、局部性地存在，而且从根本上决定了能否顺利有效地实施体制外监督，影响廉政体制外监督的生命周期。从不是为了体制外监督而进行监督的观念出发，探讨这些实施前提，对于反腐败与完善廉政体制有着重要启示。

1. 最基本的前提条件就是表现为民主进步、法治完善与政府权责合理明确、公共行政精神等方面的政治文明。政治民主要求在监督机制的设计上，符合监督的基本规律和民主的基本常识：确保监督主体的地位、权力不应低于监督客体的地位、权力；要打破权力依附，确保监督主体相对于监督客体的独立性、中立性与客观性；斩断监督主体与监督客体之间的直接利益关联，甚至是利益俘获。在法治方面，不仅要完善法制以确保监督有法可依，还应注重有法必依、违法必究、执法必严。我国宪法虽明确了依法治国和人民当家作主的地位，但没有法律法规详细规定诸如如何保障民主权利等基本的民主政治问题。例如，中共中央政治局委员汪洋指出，乌坎村事件的解决不是创新的壮举，仅仅是落实了国家关于基层民主的法律。为什么长期没有落实宪法和法律？为什么落实这么难？除了法律不够明确、地位不够突出外，更重要的在于政治体制和政治文明。在政治体制局限中，公共行政的精神与高层领导的决心和支持，对于反腐倡廉至关重要。当前反腐败的实效在某种意义上取决于各级党政领导和专门监督机关查处腐败的决心、勇气和持续努力，只有他们正确看待体制内与体制外监督的关系，不认为其非法或不走正轨，而是在态度上鼓励、政策上支持，甚至主动将其纳入廉政体制的改革试点，体制外监督的力量才能不断壮大，并顺利实现向体制内的转化。只有那些独断专行、腐化堕落的贪官污吏才害怕体制外监督的力量。

2. 有效实施廉政体制外监督战略，还有两个前提条件很重要。一是实现政务透明。《联合国反腐败公约》提出了几条社会参与反腐败的对策都与本条件有关，诸如：提高决策过程的透明度，并促进公众在决策过程中发挥作用；确保公众有获得信息的有效渠道；尊重、促进和保护有关腐败的信息的查找、接收、公布和传播的自由。舆论开放是公民维护知情权、言论自由权，实现以权利制约权力的重要前提。舆论媒体，无论作为马克思眼中的“第三种权力”还是杰斐逊笔下的“第四权力”，都应当与政府、政党保持一定的距离，只有这样才能发挥对公共权力的监督作用。二是必须妥善处理党内监督与人民群众监督的关系，把二者恰当地结合起来，不要以一个方面的监督来代替或否定另一个方面的监督。具体对党的领导干部的监督这个方面而言，相比党内监督，人民监督的重要性十分明显，威力十分强大。这就是说，党内监督是不能代替人民监督。党内监督与人民监督应当正确地统一到法律上来。[8]

有效落实廉政体制外监督，不是为了体制外监督而仅谋求体制外的监督策略，因为体制外监督只是监督的一种模式以及向体制内转化的过渡阶段。其直接目的是形成对体制内的压力及推动廉政体制的改革与创新，最终目的是更好地推动政府及公务员廉洁高效地履行职责。因此，需要正确认识廉政体制外监督的性质与地位、优势与局限和有效性前提。

参考文献：

[1]吴敬琏.中国采取了“渐进改革”的战略吗？[J].经济学动态，1994，（9）：3-7.

[2]毛宏升.当代中国监督学[M].北京：中国人民公安大学出版社，2003：82.

[3]吴永生.警民和谐：基于体制外监督的视角[J].公安研究，2009，（12）：75-80.

[4]刘家明.廉政体制外监督：类型与方式[J].行政与法，2015，（7）：27-33.

[5]战晓华.建立健全社会监督机制研究[J].辽宁行政学院学报，2011，（12）：41-43.

[6]李景鹏.中国政治发展的理论研究纲要[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003：172.

[7]陆亚娜.我国社会监督存在的问题及其原因分析[J].江苏社会科学，2007，（2）：129-134.

[8]宋惠昌.论社会监督[J].理论视野，2011，（8）：44-47.

[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]