构建法律援助案件质量评估体系之实证检视与对策研究——以H省法律援助案件质量评估试点为样本

郝 静，杨永志

构建法律援助案件质量评估体系之实证检视与对策研究
——以H省法律援助案件质量评估试点为样本

郝 静，杨永志

法律援助案件质量评估业已成为提升法律援助质量、推动政府法律援助监管工作的核心手段和重要工具。在法律援助案件质量评估的试点阶段，法律援助案件质量主要是指法律援助服务的合规性、合需性。H省已完成首次法律援助案件质量评估的试点工作，为构建法律援助案件质量评估体系提供了诸多经验。针对构建法律援助案件质量评估中存在的问题，应从标准体系、价值体系、主体参与、结果运用、支持制度等方面探求可行之策。

法律援助 质量评估 实证检视 对策研究

2015年6月29日，中办国办印发 《关于完善法律援助制度的意见》，将 “提高法律援助质量”作为加强法律援助工作的内容之一，同时还特别指出，要综合运用包括 “质量评估”在内的诸项措施强化案件质量管理工作。可见，法律援助案件质量评估业已成为提升法律援助质量、推动政府法律援助监管工作的手段和重要工具。然而，实践中对于 “法律援助案件质量评估”机制的运用仍处于试点阶段〔1〕2008年，为落实国务院 “三定”方案，司法部明确将法律援助案件质量评估作为其一项行政职责，此后一些地方开始零星的法律援助案件质量评估试点工作；2012年，司法部开始在全国范围内组织部分省市进行法律援助案件质量评估试点，截止目前已进行三年。；学术界对于 “法律援助案件质量评估”理论的研究仍处于探索阶段〔2〕截止2015年9月3日，作者查询中国知网（www．cnki．cn），以“法律援助案件质量评估”为“主题”检索词，精确检索结果为3条记录，模糊检索结果为14条记录；以 “法律援助”为 “主题”检索词，模糊检索结果为45201条记录。。鉴于此，本文拟在探讨法律援助案件质量评估体系基础理论之上，检视H省法律援助案件质量评估试点运行现状，探求构建我国法律援助案件质量评估体系的可行之策。

一、法律援助案件质量评估体系概述

（一）法律援助案件质量涵义

英国法学家丹宁勋爵曾说：“自第二次世界大战以来，法律方面最重要的革命就是法律援助。”〔3〕洪大用：《转型时期中国社会救助》，辽宁出版社2004年版，第2页。从个人慈善发展而来的法律援助，在当代社会已成为政府的一项社会公共服务责任。公共服务虽区别于商业服务，但 “质量”概念，在两个领域同样适用。“在新的行政范式下，质量不再被视为隐含的辅助性要求，而是作为一个独立概念，以及一种行政理念和价值追求被显性强调，其涵义在衍生中吸收了 ‘守法、民主和透明’。”〔4〕［美］阿里·哈拉契米主编：《政府业绩与质量测评——问题与经验》，张梦中、丁煌等译，中山大学出版社2003年版，第9页。公共行政领域中，质量的涵义经历了三个阶段的发展演变，即 “遵守规范和程序意义上的质量；有效性 （效益）意义上的质量；顾客满意意义上的质量”。〔5〕张锐昕、董丽：《公共服务质量：特质属性和评估策略》，载 《北京行政学院学报》2014年第6期。这种演变体现了公共服务理念和价值导向从 “职能中心”向“人本中心”的转变，是公共行政的一种进步。但公共服务并非商业服务，政府与社会公众之间也不是 “生产者－顾客”的简单线性关系，并不能将社会公众纯粹作为 “顾客”对待。政府的公共服务带有公共性，还要在依法行政框架下遵守规范和程序，还要考虑有限公共资源的利用效益。因此，作为公共服务质量涵义发展演变的三个阶段，不是在否定抛弃前一阶段质量涵义基础上的演变，而是在肯定前一阶段质量涵义基础上的深化、发展和丰富。当下公共服务质量的涵义应是在 “以人为本”、社会公众满意理念导向下，三个层面涵义的综合体现。

具体至法律援助领域的案件服务质量，应包括三层涵义： “遵守规范和程序意义上的质量”，要求法律援助服务符合法律法规及规范性文件的实体和程序要求，规避法律援助的随意性，突出强调其 “合规性”，此意义上的质量涵义与商业领域产品质量要求符合规格和技术的涵义类似；“有效性 （效益）意义上的质量”，将有限的法律援助资源投入到最需要法律援助的案件领域，实现法律援助 “成本－效益”的最大化，突出强调其 “效益性”，此意义上的质量涵义已意识到有限法律援助资源与无限增长的法律服务需求之间的矛盾；“顾客满意意义上的质量”，以 “顾客”即受援人的满意为导向，法律援助质量满足了维护受援人合法权益的需要，突出强调其 “合需性”，此意义上的质量涵义有助于政府行政理念和价值取向的转变。需要说明的是，在当下法律援助案件质量评估的初期，主要是对法律援助人员承办案件质量的评估，不涉及司法行政机关或法律援助机构工作绩效的评估，本文探讨领域也仅及于此。因此，本文所述法律援助质量涵义，主要是指法律援助人员承办法律援助案件时提供法律服务的 “合规性”、“合需性”。

（二）法律援助案件质量评估的效用

评估，也称评价，通常是指根据一定的原则、标准和方法，估量或判定事物某一方面价值的大小或高低的过程或活动。美国学者科隆巴赫及其同事认为，“评估研究已经成为美国社会科学中最有活力的前沿阵地”。〔6〕Cronbach L．J．and Associates，Towards Reform of Program Evaluation．San Francisco：Jossey－Bass．pp．12－13．转引自陈锦棠等：《香港社会服务评估与审核》，北京大学出版社2008年版，第4页。专业化、技术化的评估已成为社会政策和公共行政运动的有机组成部分，对评估的认识，已经成为政府知识结构的一个必需部分。在西方，评估正逐渐成为一项 “成长工业”，成为监督政府公共开支，促进政策规划、社会管理以及社会服务成效的系统工程。

我们认为，法律援助案件质量评估是根据一定的原则，按照法律援助工作管理的需要，通过选取若干可以客观反映法律援助过程的指标，采用一定的方式，评价法律援助案件提供的法律服务的过程或活动。质量评估的中心议题是如何才能保证政府的法律援助服务 “物有所值”。但质量评估绝不只是调查评价程序的简单应用，它是一个目标导向的活动，其效用在于影响服务政策的制定、具体制度的设计以及监督管理的改进。综上，我们可以从三个层次来理解法律援助案件质量评估的效用：从微观而言，质量评估是对个案法律援助服务的绩效测量和社会干预；从中观而言，质量评估促进了法律援助监管部门的管理工作；从宏观而言，质量评估是一项政治性活动，推动了政府民生工程的建设，使政府公共决策更具合法性和公信力。诚然，我们不能指望质量评估根除法律援助服务中的痼疾，但质量评估的运用肯定会引导政府政策制定、服务规划、管理方式以及个体行为方式向正确的方向发展。

（三）法律援助案件质量评估体系的构成

法律援助案件质量评估是一项系统工程，其体系构成包括价值体系、指标体系、权重构成、运行规则及相关支持系统。

1．价值体系。质量评估是一种价值判断，具有导向性的特征，其价值目标的设定差异直接影响质量评估规则设定、指标选取和评估结果，因此价值目标是整个法律援助案件质量评估体系的核心所在。法律援助案件质量评估的价值目标应非单一价值目标，应由若干价值目标构成，各价值目标还应存在位阶差异，以便设置各自指标的权重。

2．指标体系。指标体系是将评估指标按照一定逻辑结构组织起来的，能够反映法律援助案件工作流程和关键环节总体情况的评估指标群组。根据司法部法律援助中心 《2014年法律援助案件质量评估试点工作实施方案》的规定，确定了十个指标子系统：会见受援人及提供咨询，阅卷，证据运用，庭审，法律文书制作，告知与报告义务履行，法律效果和社会效果，办案效率，服务态度，当事人评价与相关机构反馈意见。在各地方开展的质量评估工作中，一般将上述指标作为评估的一级指标，在其基础上各地方法律援助中心确定二级指标、三级指标，形成质量评估工作的金字塔型指标体系。塔尖是一级指标，即司法部法律援助中心确定的十项指标，涵盖法律援助工作流程和关键程序环节；塔腰是二级指标，是一级指标的具体化，各地方指标数量均不相同；塔底是三级指标，是二级指标的具体化，依据此级指标评估者可以直接判定在此环节法律援助案件的质量是否达标。

3．权重构成。权重是一个相对的概念，针对某一指标而言。某一指标的权重是指该指标在整体评价中的相对重要程度。权重是要从若干评价指标中分出轻重来，一组评价指标体系相对应的权重组成了权重体系。权重的设置具有主观性，即权重虽然是对重要性的度量，但其设置除自然权重外，都是人为构造的，且构权方法会有所不同，但这不代表我们有理由判定哪种构权方法得到的权重就是绝对正确的。当然，不同的权重值，会直接影响综合评价的结果，同时会对被评估对象的行为产生不同的引导作用。司法部法律援助中心在历年评估实施方案中并未确定十个指标子系统的各自权重，在具体评估工作中均由各地自行确定。

4．运行规则。运行规则，是指政府为进行案件质量评估活动所设定的包括评估方法、范围、程序等在内的规则体系。法律援助案件质量评估的运行规则体系，由政府相关部门设定，旨在保证质量评估过程体现公正、公开的原则，遵循统一的规则，达到预期的效用。在质量评估体系中核心规则有二：一是规范的评估程序；二是科学的评估方法。前者保证质量评估的同质性，避免了评估主体的随意性；后者保证质量评估的效度。

5．相关支持系统。除上述系统结构之外，法律援助案件质量评估体系仍需要诸如经费保障、信息技术等相关支持系统加以辅助，才能保证正常规范运行。

二、H省法律援助案件质量评估试点运行现状

根据司法部法律援助中心 《2014年法律援助案件质量评估试点工作实施方案》的规定，H省法律援助中心被列为2014年案件质量评估省级试点单位。此后，H省司法行政机关和省法律援助中心积极开展了法律援助案件质量评估的筹备工作，制定了相应的评估办法和质量标准，并于2015年初完成了全省首次案件质量评估工作。

（一）H省法律援助案件质量评估规范体系

H省法律援助案件质量评估的规范体系为该省司法厅出台的 “两标准、一办法”，即 《办理刑事法律援助案件质量标准》、《办理民事法律援助案件质量标准》、《法律援助案件质量评估办法》三个规范性文件。

两个质量标准，以法律援助案件办案过程为线索，整合了法律法规对办案行为的有关规定，并进一步对 “做什么、怎么做、做到什么程度”提出了细化要求，对从案件受理、审查、指派到承办、结案、监督的整个办案过程中的办案行为作出了规范和指引。

一个评估办法，确定了评估工作的基本原则、评估形式 、评估范围和方法、评估程序、评估结果的公开和运用，将评估工作纳入法治化、规范化、制度化的轨道。

（二）H省法律援助案件质量评估指标体系

H省以司法部法律援助中心的指标体系 （见上文）为指引，以两个质量标准为依据，确定了法律援助案件质量评估的若干指标体系。

1．指标体系构成。H省法律援助案件质量评估指标体系包括两类五种共八套指标体系，分别为：《刑事诉讼法律援助案件质量评估指标 （开庭审理案件）》、《民事诉讼法律援助案件质量评估指标 （开庭审理案件）》、《刑事诉讼法律援助案件质量评估指标 （不开庭审理案件）》、《民事诉讼法律援助案件质量评估指标 （不开庭审理案件）》、《刑事诉讼法律援助案件质量评估指标 （审判监督程序）》、《民事诉讼法律援助案件质量评估指标 （审判监督程序）》、《刑事诉讼法律援助案件质量评估指标 （立案侦查阶段）》、《刑事诉讼法律援助案件质量评估指标 （审查起诉阶段）》。上述指标体系是以 “案件性质＋程序阶段”为分类依据设置的：根据 “案件性质”，设置 “民事诉讼”和 “刑事诉讼”两类标准体系；根据 “程序阶段”，设置 “开庭”、“不开庭”、“审判监督程序”“立案侦查”、“审查起诉”五种标准体系。针对不同法律性质的案件，承办案件的质量标准分类设置，符合法律规范所认可的客观要求；针对不同程序阶段分类设置标准，呼应具体案件程序阶段的实际进程，符合法律程序阶段性特点，实践操作性强。

2．指标分析。H省法律援助案件质量评估的八套指标体系的指标选取原则，是以现行法律、法规、规章及规范性文件的规定为基础。

首先，一级指标分析。H省法律援助案件质量评估的一级指标与司法部法律援助中心确定的十项指标基本一致，但稍有不同。不同之处在于：一是 “法律效果和社会效果”指标，从二级、三级指标分析，实际仅为 “法律效果”，不包括 “社会效果”；二是将 “服务态度”和 “当事人评价与相关机构反馈意见”两项指标合并为一项指标；三是为增强指标的导向性，削弱评估结果与法律援助人员实际投入的差异，增加了一项指标——加分项。

其次，二级指标、三级指标分析。二级指标、三级指标是在一级指标的基础之上细化得出，具备可量化、易操作的特征。评估者可依据三级指标直接对案件质量作出评判，基本实现了指标明确、具体、实用的设置要求。另外，新增 “加分指标”，评定依据为法律援助人员是否比规定时间更早约见当事人、阅卷、提交相关文书，是否在结束法律援助服务后额外提供了法律服务等，是对法律援助人员提供标准之上服务的一种鼓励。

（三）H省法律援助案件质量评估指标权重设置 （见表一）

表一 H省法律援助案件质量评估一级指标权重结构图

通过上表分析可知，H省法律援助案件质量评估指标权重设置大致分三个档次：区间值≥20、20＞区间值≥10、区间值＜10。区间值的高低，对应该项指标在质量评估中相对重要程度的高低。“法律文书制作”属于权重值最高档次，“庭审”、“法律效果与社会效果”、“会见受援人及提供咨询”、“阅卷”、“证据运用”属于权重值次之的档次，“办案效率”、“服务态度与评价”、“告知与报告义务的履行”、“加分项”属于权重值最低档次。

“法律文书制作”权重值最高，代表指标设定主体对该项指标最为重视，法律文书制作对应三级指标中的要求是 “制作书面辩护词 （代理词、代理意见、辩护意见），且符合格式要求”、“辩护词 （代理词、代理意见、辩护意见）根据事实和法律提出有利于被告人 （被告、受援人）的辩护意见”。辩护词 （代理词、代理意见、辩护意见）是最能体现法律援助人员法律专业水平的法律文书，将其权重值设置为最高，是法律援助案件质量评估重视专业化的体现。

（四）H省法律援助案件质量评估运行规则

H省该次质量评估，评估范围为随机抽取的已办结案件，抽取中彩金项目〔7〕中央专项彩票公益金法律援助项目，简称 “中彩金项目”是指使用中央专项彩票公益金开展的针对农民工、残疾人、老年人、妇女家庭权益保障和未成年人法律援助的项目。案件71件和省高院通知辩护的案件59件，共计130件。中彩金项目案件办案单位覆盖了11个设区市和辛集、定州市；省高院通知辩护案件涉及了12个省直律师事务所，覆盖面达到50%。评估方式采用 “同行评估”，委托一家优秀省直律师事务所承担评估任务，由该所选派符合条件的优秀律师实施评估。在正式评估之前，组织律师学习了评估办法、办案质量标准和评估指标，还进行了试评估。

（五）存在的主要问题

1．质量标准规范体系尚不完备。首先，尚未制定行政案件法律援助质量标准。刑事、民事案件在法律援助案件总量中占有绝对优势，反观行政法律援助案件，较之上述两类案件数量很少，但并非没有。评估实践中一旦抽取到行政案件，只能是参照民事案件质量标准进行评估。其次，尚未制定类型化案件的法律援助质量标准。法律援助案件类型化特点突出，刑事案件主要集中在死刑案件、未成年人案件领域，民事案件主要集中在劳动争议、婚姻继承等领域。适用刑事、民事案件法律援助质量标准本无可厚非，但若将法律援助作为一项 “民生工程”，从服务受援人角度出发，类型化的质量标准更有利于提高类型化案件的服务质量。

2．质量评估的价值体系不明晰。从2012年起，司法部法律援助中心在全国范围内组织部分省级和地市级地方开展法律援助案件质量评估试点工作，在研究制定法律援助案件质量标准、质量评估方法、完善评估指标等方面取得了积极成效，而质量评估的价值系统领域却鲜有提及。〔8〕司法部法律援助中心：《法律援助案件质量标准与评估文件汇编》第1页。司法部法律援助中心，还明确指出 “各地对案件质量评估的性质和定位不明确、对案件质量评估的目标不明确”是各地法律援助案件质量评估主要存在的问题之一。〔9〕贾午光、贺春云：《法律援助案件质量评估调研报告》，《中国司法》2010年第6期。评估价值系统的不明晰，造成评估指标选取、权重设置方面理论支撑不足、随意性强。

3．评估方式单一、程序不完善。吸取其他地方法律援助案件质量评估的经验，H省法律援助案件质量评估采取委托一律师事务所，选派资深律师进行 “同行评估”的方式，凸显了评估工作的专业性。然而将评估专家的选择局限于一所律师事务所，虽有利于评估的集中进行，但也局限了评估专家选择的范围，不利于将最优秀的律师吸收进来。与此同时，“同行评估”中评估专家与被评估者身份的同质性，使得评估专家具有一定的律师倾向性，难以站在更高层面评估案件的质量。另外，实践中出现法律援助案件承办人员对评估结果有异议，但相关程序规范中却未规定异议申诉程序，不符合基本的法治精神。

4．部分指标的信度效度不高。信度、效度是检验分析评估指标对评估目的实现程度的重要指标。其一，部分评估指标与法律援助服务质量不存在必然联系，对质量评估而言效度不高。例如，“法律效果与社会效果”以 “案件结果或判决结果”作为评估的指标，然而一个案件受援人是否胜诉或是否接受刑事处罚、接受何种刑事处罚的结果与个案案情、法院审理、法律服务人员专业水平等众多因素相关，与办案质量并不存在必然的联系。其二，部分指标虽与法律援助服务质量存在一定的关联，但由于指标数据的采集方式造成信度不高。例如，《受援人法律援助满意度反馈表》是各类质量评估指标体系中 “服务态度与评价”指标评分的关键依据。该表本应在法律援助案件办结之后由受援人亲自填写，但在实践中由于该表在案件办结之前已下发给法律援助人员，造成作为被评定者的法律援助人员提前交给受援人填写，由于案件尚未办结或碍于法律援助人员的情面，受援人填写的满意程度并一定能反映其真实意愿。

三、构建法律援助案件质量评估体系之对策建议

质量评估是提升法律援助质量的重要手段，而构建公正规范的法律援助案件质量评估体系则是保证质量评估实现提升法律援助质量效用的必经之路。我们认为，在构建法律援助案件质量评估体系过程中，应吸收全国范围内部分省市开展的质量评估试点工作经验，同时借鉴域外法律援助案件质量评估的先进规则，精心设计，勇于创新。

（一）构建类型化的完整质量标准体系

质量标准类型化源于精细化管理的需要，而精细化管理是现代社会分工精细化和服务质量精细化的必然要求。首先，健全民事、刑事、行政三类案件法律援助质量标准体系。据司法部法律援助中心统计，截止到2015年1月，全国14个省市法律援助试点地方制定了案件质量标准。〔10〕司法部法律援助中心：《法律援助案件质量标准与评估文件汇编》第1页。其中，重庆市、浙江省等地并未对法律援助质量标准进行分类规范。〔11〕2014年11月1日，重庆市司法局制定并出台《重庆市法律援助服务质量标准（试行）》；2013年12月20日，浙江省司法厅制定并出台 《浙江省法律援助案件质量标准化管理规定》。在分类规范质量标准的省市中，也仅有北京市海淀区制定了专门的 《行政法律援助案件质量标准》。因此，健全三类质量标准仍是未来一段时期法律援助案件质量评估体系构建的重要内容。其次，类型化常见法律援助案件质量标准体系。在此方面，北京市海淀区的 《劳动仲裁法律援助案件质量评估指标》、宁波市的 《法律援助业务婚姻家庭继承案件操作指引 （草稿）》、武汉市的 《未成年人法律援助刑事案件质量评估指标》都进行了积极尝试，但如何科学设定质量标准类型，在类型化的同时避免交叉和重复规范，仍是需要理论研究和实践探索的问题。

（二）构建位阶有序的价值目标体系

质量评估具有导向性特征，构建明确的价值体系是保证质量评估导向正确的关键举措。法律援助案件质量评估试点工作中，由于缺乏科学的评估价值体系的引领和充分的理论支持，造成指标选择未能充分体现法律服务质量的要求，指标之间缺乏横向关联性，指标权重设置缺乏理论支撑。在确定质量评估的价值体系之前，我们不能忽视这样的现实窘境——法律援助资源有限，不是所有需要法律援助的公众都能如愿；法律援助办案补贴有限，不是所有法律援助人员都能垫钱、垫时间还心甘情愿。直面这样的现实，质量评估的价值体系确定必须接地气，不能太高，过于理想主义，遥不可及；又不能太低，失去评估的意义。前文提及，本文所论及的法律援助案件质量涵义是指法律援助服务的合规性、合需性。我们认为，合规、合需可以作为目前法律援助案件质量评估的价值体系。合规，是对法律援助人员业务水平的要求，其法律专业知识、法律执业技能或服务技能水平应合乎法律规范、执业规范、执业道德的规定，达到专业化水准；合需，是对法律援助人员服务态度的要求，其服务意识、服务行为应在 “合规”的框架下，合乎受援人的需要，寻求最佳争议解决途径，最大限度维护受援人合法权益。

在明确价值体系之上，既要强调价值体系的有机统一，承认价值体系导向的多元化，同时还要认识到价值之间的非同质性，存在位阶的序列。认识到价值的有序性，评估指标的设定者据此可以根据价值位阶序列决定评估指标存留，权衡指标权重比例；评估者据此可以在价值发生矛盾或冲突时，合乎价值序列作出评判；被评估者据此可以指引自身法律服务行为的方向。

（三）构建多元有效的主体参与评估机制

1．强化受援人满意度调查。受援人满意度调查是一个各国法律援助评估广泛运用的手段，被认为是有利于强化以当事人为中心的法律服务理念。〔12〕桑宁、蒋建峰：《英国刑事法律援助质量控制体系及启示》，载 《中国司法》2007年第1期。实践中，受援人满意度作为质量评估的指标却受到质疑，主要原因有二：其一是受援人往往仅以案件结果作为评判法律援助服务质量高低的依据，缺乏客观性；其二是受援人因是无偿接受法律服务，往往很难理直气壮向法律援助人员要求提供优质服务，加之缺乏法律专业知识，对法律援助人员的监督能力较低。针对前者，为了增加受援人满意度调查的信度和效度，务必做到以下两点，一是受援人满意度调查必须在法律援助案件结案后，由司法行政机关或法律援助机构提供给受援人或援助申请人亲自填写；二是满意度调查问卷的设计应遵循层次合理、通俗易懂、题量适当、便于汇总的原则，尽量使用封闭式的问题，适用一定时期后，还应注意问卷信度效度的检验。针对后者，为了增加受援人监督能力，一是要保证受援人对接受法律援助服务中自身所享有权利义务的知悉；二是要确立当事人接受法律援助过程中表达意见和进行投诉的便捷途径。

2．推动参与评估主体多元化。司法部公布的 “十项指标”中，“当事人评价与相关机构反馈”是最后一项指标，但各地评估试点均对 “相关机构反馈”的实践可操作性持怀疑态度，一是认为相关机构自身工作本已相当繁忙，是否愿意再增加一项工作，提供案件反馈信息；二是认为相关机构即使愿意提供案件反馈信息，由于被评估个案的办案时间距评估时间往往有一两年的间隔，相关机构的反馈信息的信度也大大降低。因此，H省法律援助案件质量评估实践中甚至将 “相关机构反馈”从评估指标中取消，不再作为质量评估的依据。公检法等相关机构的反馈信息，与 “同行评估”相比是站在不同立场、从不同角度评价法律援助服务，可以弥补“同行评估”的 “卷宗主义”的局限，更能全面客观反映法律援助人员提供法律服务的质量，应予保留。至于如何促使相关机构参与评估，从短期来看，需要各级政府统一部署、从中斡旋，并对相关机构参与评估采取适当的激励措施；从长期来看，制定并出台统一的 《法律援助法》，将相关机构参与评估制度化，是根本解决之道。

（四）构建合理适当的评估结果运用机制

考虑到目前，法律援助案件质量评估尚处在探索阶段，质量评估的重点应放在掌握情况，为制定全国统一的法律援助质量标准和评估机制提供决策依据。要避免简单化地以质量评估的等级和排序作为承办法律援助案件机构或人员绩效考核，甚至办案补贴发放数额的直接依据。若唯评估结果论，可能会诱导数据失真和对数据的过度依赖，同时在法律援助人员办理法律援助案件积极性本就不高的现实情况下，挫伤法律援助人员的积极性。为此，应利用多种评价手段，综合评估法律援助案件质量，处理好以下关系：首先，是整体评价与个案评价的关系。法律援助案件质量评估目前各地仍采用抽查的方式，对于承办案件的法律援助人员而言，被评估案件只是其提供法律服务的个案，个案质量高低不能代表某一时期其所有承办案件的总体质量情况，更不能就此对其总体办案专业化水平、服务水平作出评定。其次，全方位评价与书面评价。法律援助案件质量评估目前评估的仅为法律援助人员制作的法律援助案卷，即仅为书面的“案卷”评价。实践中 “案卷”等书面材料只是法律援助人员投入服务的一个方面体现，除此之外法律援助人员还有很多法律服务无法展现在书面材料之中，例如尽职调查取证之后未果，在当事人之间斡旋调出未和解，在书面 “案卷”中都无从体现。因此，书面 “案卷”评估之外，应结合相关办案机关的反馈信息才能客观公正的反映法律援助个案的质量情况。

（五）构建保障有力、高效便利的相关支持制度体系

1．构建保障有力的经费保障体制。从全国评估试点工作实践来看，县区级法律援助机构缺乏经费和人力保障，仍是基层开展质量评估的主要困难。〔13〕贾午光、贺春云：《法律援助案件质量评估调研报告》，载 《中国司法》2010年第6期。应将法律援助的质量评估工作列入各级司法行政机关的财政预算项目，充分发挥政府对于法律援助的主导责任，并保证随着国民经济的发展和政府财政收入的增加逐步增加。同时，扩充包括质量评估在内的整个法律援助经费支持渠道，吸引社会各界共同参与和筹措资金，建立多元化的法律援助经费保障体制。

2．构建高效便利的信息技术支持平台。中办国办 《意见》指出：“加强信息化建设，加大投入力度，改善基层信息基础设施，提升法律援助信息管理水平，实现集援务公开、咨询服务、网上审查、监督管理于一体的网上管理服务，实现与相关单位的信息共享和工作协同。”在质量评估中，信息技术的应用应予拓展。第一，可依托网络信息技术平台组织开展质量评估工作。例如，建立法律援助案件信息库和法律评估专家库，采取网上遴选评估专家、随机抽取案件进行评估的方式，既可以降低评估的组织成本，又可以扩大专家选择范围和案件评估范围，同时方便了专家的具体评估工作。第二，可依托网络信息技术平台，实现评估的信息共享和工作协同。对于评估的结果可以向包括被评估法律援助人员和受援人公开，方便信息的沟通、反馈以及评估结果异议的申诉。对于法院、检察院、公安机关等案件相关单位，可通过信息平台对法律援助案件办案情况提供相应的反馈信息，成为 “同行评估”的辅助机制。

郝静，河北政法管理干部学院副教授；杨永志，河北省法律援助中心副主任，副教授，博士研究生。

本文为河北省社会科学基金项目 《完善法律援助质量保障制度探研》（项目编号：HB15FX015）的阶段性研究成果。