加强地方财政国库资金管理的思考

薛强华

一、加强地方财政国库资金管理的现实意义

（1）在宏观经济增速放缓的背景下，财政收入增速下降与民生保障支出刚性增长的矛盾日益突出，财政国库资金调度难度加大。特别是产业落后、经济结构调整滞后的地方，区域经济下行较为明显，地方财政收入增长乏力，与民生保障支出扩面提标、财政人口增加工资等刚性支出的矛盾进一步拉大。（2）地方政府债务面临集中还本付息期，财政资金偿债压力逐步加大。近几年，地方政府都将面临较大的债务还本付息压力，财政用于还本付息的资金处于高位，财政资金调度难度持续上升。（3）投资拉动经济增长模式主导下的基础设施建设支出持续增长，给财政国库资金的调度带来较大压力。目前，地方对投资拉动经济增长的依赖仍然较高，城市基础设施建设仍然是投资的重点，投资战略与经济周期匹配不协调。基础设施投资逐年扩大，对财政性资金的需求持续大幅增长。（4）部分地方房地产市场增势走弱，土地出让收入等政府性基金增长后续乏力。经过几年的高速增长，部分地方，特别是县域房地产市场受经济容量、人员流动性、非房地产产业支持有效性不足等限制，出现了较强的增长瓶颈，个别地方房地产市场面临过剩风险。

在财政收支矛盾日益加大，财政性资金偿付风险持续上升的情况下，加强财政国库资金调度，提高财政国库资金管理水平，对于科学规划和有效预防财政违约风险意义日益显现。

二、当前地方财政国库资金管理中存在的问题分析

（1）对于财政收入的预计、国库资金流量的预测准确性较弱。目前，地方特别是县级组织的财政收入具有较大的弹性，受考核驱动，往往是非季末、年末等非考核时点增长较低，而考核时点增长较高，财政困难县此种情况更甚。财政收入的无序增长，掩盖了经济增长和财政收入自然增长、潜在增长的真实情况，导致对财政性资金特别是国库资金现金流量难以进行有效的预计。建立在科学预测基础上的财政国库资金管理难以发挥财政性资金科学规划和调度的效用，财政国库资金存在出现临时性支付违约的风险。（2）上级下达用款指标和调度款资金的到位期限错配。上级下达的专款指标很多是在年末，而上下级之间的调度款有的地方是一个月拨付一次，而有的地方是一个季度拨付一次。根据目前的文件要求，下级在收到专款指标文时就应确认为收入，相应的支出应该按照文件的要求启动。县级作为基层财政，站在兑现民生政策的前沿，许多支出较为迫切，调度款如不及时，增加了县级财政的资金调度，在当前形势下，加大了财政性资金运行的安全风险。（3）地方基础设施建设的刚性增长与专项资金支出的收缩。经济增长具有一定的路径依赖，多年对于房地产、基础设施建设持续投入拉动经济增长的模式，以前年度开工的项目，对财政性资金的投资具有较大的刚性支配。而上级下达的专款，主要是民生项目，由于城市建设对于资金的需求较大，建设资金的支出又较为“紧迫”，工资性支出又有较强的时效性，导致财政性资金无奈地较多、较早地运用于此类项目，而专项资金面对的项目常常被一再推迟，财政性资金管理存在较大的用途错配、期限错配风险。（4）国库集中支付系统设计需要继续完善。对于部分财政困难地方来说，有可能存在下达给预算单位较多的财政用款额度，而建设等项目性支出大多通过集中直接支付的模式支出，支出速度和效率较高，在财政性资金收支矛盾较大的情况下，财政性库款资金低于下达用款额度的情况将时有发生，并在收支矛盾增大时剪刀差扩大，这种现象将国库的资金调度能力发挥到极限，增加了特殊情况下地方财政国库资金清算的违约风险。

三、加强地方财政国库资金管理的措施

（1）加强财政资金财务调度，增强财政收入入库资金的预测分析，提高财政库款现金流量预测的准确性，试编财政资金现金流量月报表和季度财政性资金现金流量预测表，对季度、月度财政库款的运行情况进行动态监控。根据非考核时点的财政收入情况，测试年度地方经济的潜在增长率和财政收入的自然增长率，修正财政库款现金流量的预测数据，增进财政性资金收支调度的合理性、科学性，以有效防范和化解财政违约风险。（2）提高财政预算编制的科学性、合理性、前瞻性，充分考虑当地财政收入影响因素，综合公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算，加大全口径财政收支平衡，对于年度财政收支做出科学、全面、系统的安排，保障财政运行安全稳定。（3）加强国库集中支付体系建设，预防国库资金的流动性风险。对于国库集中支付系统下达的用款额度加强监控，及时跟踪掌握国库资金的流量，利用人行、财政国库资金对帐机制，加强国库资金的动态监控。对于国库通过集中支付系统调度资金的能力进行必要和适当的限制，对于预算单位的用款额度进行适度管理，对于实拨支付、直接支付、授权支付进行全面统筹，杜绝或大力压缩实拨资金，明确通过国库集中支付超过一定限额的支出建立事前通报和动态管理机制，以保证合理的国库资金存量，防范财政性资金支付的违约风险。（4）借鉴现代财务管理理论，进行地方国库合理现金持有量管理。根据当地经济发展、基础设施建设、民生保障情况进行合理分析和预计，根据财政支出的时点特征、支出弹性、保障顺序，计算经济的国库现金持有量，借鉴社会保障基金保值增值办法，与商业银行构建财政性资金保值增值框架，建立国库资金蓄水池，保证财政性资金在国库和蓄水池间的合理有序流动，在保障财政资金安全的情况下，提高财政性资金的收益。（5）加强对于财政暂付款、暂存款的管理。大力压缩无预算、无资金来源的暂付款，提高暂付款支出的审批限制，及时将暂存款确认为收入或支付到收款单位，以提高总预算会计对于财政运行情况的反映程度，提高财政性资金调配管理的水平，积极预防和化解财政运行风险。