城乡基本公共服务均等化的投入机制探讨——基于区域经济增长理论的分析

何宇行

(华南农业大学公共管理学院，广东广州510642)

统筹城乡发展是我国全面建设小康社会中的一大问题［1］，关系到社会主义和谐社会的构建。而我国统筹城乡发展中有五大失衡问题需要解决，其中之一就是公共物品和公共服务供给的失衡问题［2］。王翠芳认为我国城乡居民基本公共服务不均等有其客观和主观的原因，客观原因是城乡之间生产力水平之间的差异，主观原因是城乡分割的二元体制及有失公平的公共服务政策的制定和制度安排［3］83。党的十六大报告中首次提出了“统筹城乡经济社会发展”，可见党中央对城乡差距的重视，十八大报告进一步提出:“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。”［4］虽然近10年来我国在城乡统筹发展上做出了很大努力，城乡之间的差距也在逐步缩小，但是城乡之间差异依然显著，特别是公共服务领域。蔡秋梅从横向和纵向比较了当前我国城市和农村的基本公共服务总体能力和水平，纵向比较两者均有显著的改善与提高，横向比较城乡公共服务无论在数量上还是质量上都还存在较大差距，主要体现在城乡之间的基础设施建设不同步、基础教育发展不均衡公共卫生资源配置不合理、社会保障体系不接轨、劳动力就业机会不平等方面［5］89。笔者使用刘成奎、王朝才创建的“城乡基本公共服务均等化水平指标体系”［6］，用统计数据测算了我国当前城乡“基础教育、公共医疗、社会保障、基础设施”四个基本公共服务在数量和质量方面的不均等现状。

一、我国城乡基本公共服务的差异分析

(一)基础教育

在城市化和城镇化过程中，人类的聚集需要城市和城镇提供更多的基础教育资源和机会，各种资源在城市、城镇的聚集对教育资源和质量也会起到优化的作用，城乡的教育水平差距较大。国家越来越重视城乡义务教育的均衡发展，2007年全国免除农村义务教育学杂费，近年来逐年增加农村义务教育的投入。虽然如此，政府对城乡基层教育投入的差距依然存在，见表1。

表1 2003～2011年城乡义务教育生均教育经费支出情况

从表1 可以看出，2003年到2011年城乡小学生均教育经费差额从237．14 元增加到398．53 元，增加了68%，财政预算教育经费差额从129．22 元增加到213．84 元，增加了65．49%;城乡初中生均教育经费差额从457．2 元扩大到739．64 元，增加了61．78%，财政预算教育经费差额从207．29 元增长到367．41 元，增加了77．24%。说明城乡基础教育投入的差距有扩大的趋势。况且教育的投入具有累积效应，多年来城乡教育经费不均等的累积效应所造成的教育水平和质量的差距在短时间内无法消除，也就是说城镇与农村的义务教育水平和质量的差距将长期存在，即使城乡义务教育经费在数量上达到均等，学生享有的教育质量也是不同的。长期经费投入的不均等导致城乡的办学条件存在较大差距，农村中小学存量危房和新增危房明显高于城市。2009年统计数据显示，就危房面积占校舍建筑面积的百分比而言，农村的小学和普通初中所占比例明显高于县、镇小学与县、镇普通中学及城市的小学、普通中学［5］89。然而在新增校舍面积方面，城区、镇区的小学、初中新增比例均高达10%以上，而城乡、镇乡结合区和乡村的小学、初中的新增比例平均不足1%，见表2 。

表2 2010年我国城乡义务教育(初中、小学)新增校舍面积情况比较

(二)公共医疗卫生事业

在公共医疗方面，政府的公共支出严重偏向城市，导致无论是全国城乡卫生费用还是全国城乡居民人均卫生费用都存在比较明显的差距。统计数据显示，2012年我国城乡卫生费用，城市为21 065．69 亿元，占总数的75．65%，农村6 781．15 亿元，仅占24．35%［7］91。在城乡人均卫生费用方面，城市为2 969．0 元，农村只有1 055．9 元，城市数量将近农村的3 倍。差距巨大的城乡公共医疗卫生投入必然导致城乡卫生资源的巨大明显差距。2012年全国城市各类医疗卫生机构数为139 035，农村为811 262［7］6。但从组成结构上看，城市卫生医疗机构种类齐全，综合、大型的医疗机构数量多，而农村医疗机构种类单一，绝大部分为小型、简陋的村卫生室，在811 262 个医疗机构中，其中有653 419 是村卫生室，占80．54%。除此之外，城乡公共医疗卫生之间的差距还体现在公共医疗卫生设施方面，城乡每千人口医疗卫生机构床位数［7］26，城市是6．88 张，农村只有3．11 张，城市是农村的2．21 倍。在公共医疗卫生人员方面，城乡每千人口卫生技术人员数，城市是8．54 人，农村仅为3．41 人，城市是农村的2．5 倍［7］78。总的来说，占全国人口50%的农村居民仅享用25%左右公共医疗卫生资源，城乡之间公共医疗卫生资源存在严重不均。

(三)社会保障

在社会保障方面，多年的财政投入和制度改革，已经取得了一定的成就。以基本医疗保障为例，1998年我国开始建立城镇职工基本医疗保险制度，2003年启动了新型农村合作医疗制度试点，并建立了城乡医疗救助制度。根据数据统计显示，直至2012年，城镇基本医疗保险参保人数53 641．3万人［8］854，参加新型农村合作医疗人数8．05 亿人，参合率98．3%，人均筹资308．5 元［8］767，二者参与的覆盖面都呈现出逐年提高的趋势。类似的还有养老保险，2012年城镇职工基本养老保险参保人数为30 426．8 万人［8］851，达到历史最大值。2012年8月新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度合并为城乡居民社会养老保险的参保人数多达48 369．5 万人［8］858。但是，城乡差距依然明显，以我国民政部门医疗救助情况为例，见表3。2007年城市人均医疗救助支出326．63 元，农村仅为96．91 元，城市是农村的3．37 倍。虽然这种不均等的差距近年来逐步缩小，2012年农村人均医疗救助支出增长至222．48 元，但也不足城市的三分之二，城乡差距依然存在。

(四)基础设施

在二元体制中，城市的公共设施是由国家来提供，而农业、农村的公共设施由农民自己解决，国家只给予适当补助［3］83。虽然近年来这种状况有所改善，国家重视并提高了农村基础设施的投入，但是由于时间长、数量大的投入差，再加上基础设施具有的投入累积效应，因此现阶段我国城乡基础设施差距较大。例如在用水和卫生设施方面，城市在用水和卫生厕所的普及率早已超九成。根据国家统计局公布的数据，2009年末我国城市用水普及率为97%。而在这些方面，农村即使是逐年提升改善，达到历史最大值也远远不及城市，2012年农村饮用自来水人口占农村人口74．6%，卫生厕所普及率71．7%［7］288－289。

二、基于区域经济增长理论的原因分析

造成我国城乡基本公共服务不均等有其间接原因和直接原因，间接原因是经济发展水平造成城乡基本公共服务的投入差异，而更为直接的原因是城乡基本公共服务的投入机制。

(一)对间接原因的分析

城乡基本公共服务均等化水平与城乡之间经济发展水平的差异关系紧密，最直接的原因是经济发展水平不均衡造成城乡之间基本公共服务的投入差异。而城乡之间经济水平的差异可以通过区域经济增长理论进行分析。

历史因素造成城乡经济发展水平不平衡。研究我国城乡经济发展水平的差异需要回顾我国城乡“二元”社会结构产生的历史背景。建国之初，国内经济极不发达，而且在当时，只要经济稍有提高，人民略得温饱，人口就高速增长。使得经济陷入内尔森的低水平均衡陷阱和纳克斯的贫困恶性循环，要走出均衡陷阱和打破贫困恶性循环需要增加国家投入，将资本在各个部门平衡地进行投资。而问题在于，当时国家资本有限，难以在全国各地平衡投入。在这种情况下，国家只能牺牲农业发展工业，利用城乡“剪刀差”进行“原始资本”的积累，并向城市投入。在经济政策上，主要是实行“统购包销”;在社会政策上，实行城乡分割管理，落实严格的户籍管理制度，农民被“捆绑”在土地上。这种做法使得城市走出经济增长低水平均衡陷阱和打破贫困恶性循环。在城乡“剪刀差”中积累的外部资本的推动下，增长在城市的各个部门间推进，造成部门之间的相互需求，促进城市经济增长，实现城市经济罗森斯坦—罗丹的大推进。然而，农村的发展则由于长期的“剪刀差”和其他政策因素的影响，导致缺乏资本投入，农村经济发展长期滞后。经济学中资本投入的“马太效应”使得我国城乡经济水平存在巨大差异，经济水平的发展决定一个区域的地方政府的财政收入和基本公共服务的投入，因此可以看到，现阶段城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和收入上，更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、社会保障等基本的公共服务上［3］82。

传统管理体制因素制约着城乡经济发展水平。我国曾在很长一段时期实行计划经济体制，政府拥有和掌控社会的绝大部分资源，并通过行政指令的方式分配资源，不受市场的影响。正是由于计划经济时期政府掌控国民经济各个部门，才能推进城乡“剪刀差”的实施，从而实现了城市经济罗森斯坦—罗丹的大推进，但也造成了城乡经济发展不平衡的局面。虽然计划经济已经成为历史，但是其制度惯性依旧发挥着作用，影响着政府行政观念和模式。然而，政府过度干预市场，市场“看不见的手”的调节作用会受到抑制，不利于经济社会的发展。除计划经济体制外，城乡经济发展水平的发展也受到传统行政管理体制的制约。由于受传统行政管理体制的影响，行政权力过于集中，政府部门集决策与执行于一身，缺乏有效的监督，容易滋生腐败和寻租行为。在政府制定政策时往往只看重短期的经济增长，追求政绩和个人升迁，缺乏地区经济发展的战略性决策，造成区域间经济重复建设，地区特色欠缺，无法形成区域间优势互补与合作协调发展，不利于城乡经济健康发展。

思想观念落后的因素阻碍城乡经济发展水平。受传统体制的影响，人们思想观念上过于依赖政府，一遇到问题就认为政府有责任而且必须得亲自解决。然而，现实中的政府必须在法定的职权范围内行使公共权力，政府与市场、政府与社会之间存在行为界限。政府是“有限”的而不是“全能”的，有些问题政府解决不了，有些问题也不应该由政府解决，即使是属于政府责任的问题政府也不一定要亲自解决。否则，过于活跃的政府将限制市场经济的发展。此外，受传统专制思想观念的影响，部分政府官员法治观念淡薄，以权谋私，为了追求个人私利，损害了国家和集体利益，影响社会和谐，破坏经济秩序，损害社会公正，阻碍经济发展。

(二)对直接原因的分析

公共选择理论认为，可以运用经济学的理论和方法研究和分析公共物品和公共服务的供给问题。城乡基本公共服务的投入机制是造成城乡基本公共服务不均等的直接原因，而这种投入机制是可以通过区域经济增长理论进行分析。在城乡基本公共服务的投入上，要运用区域经济增长理论以达到投入效果的最大化，实现城乡基本公共服务均等化。

撇开我国长期在农村基本公共服务的财政投入不足的话题，其投入机制上也存在问题。由于财政投入有限，对农村基本公共服务的投入不可能投入到所有领域，只能集中起来投入到几个重要的领域。我国在农村基本公共服务的投入主要是围绕改善农民生活水平方面的投入，在农民、农村的再生产和发展上投入不足。根据区域经济非均衡增长理论，不发达地区的发展战略就是选择若干战略部门投资，创造发展机会，如果是政府投资，应特别注重基础设施，造就良好发展的外部环境。此外，在农村基本公共服务的投入过程中还要注意投入领域之间的连锁效应和规模效应，并加以运用。

三、基于区域经济增长理论的现行相关对策分析

(一)工业反哺农业、城市支持农村

实现城乡统筹发展，必须转变城镇化发展的现有模式，走以工促农、以城带乡的城镇化道路［9］。“工业反哺农业，城市支持农村”的对策强调发达地区对贫困地区的带动作用。区域经济非均衡增长理论主张首先发展某一类或几类有带动作用的地区或部门，通过这几类地区或部门的发展，带动其他地区或部门的发展。基于这一理论，改革开放初邓小平提出:“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕。”政策的倾斜的确使部分有资源、有条件的地区和人富起来了，但是问题是由于人性的弱点和资本的性质等因素使得“先富不愿意带后富”，结果是社会的分层更加明显，贫富差距更加悬殊。因此，国家需要出台适当的政策和措施保障“工业反哺农业，城市支持农村”，使农村在“剪刀差”过程的牺牲得到适当的补偿。

(二)增加农业和农村的投入

当前统筹城乡发展中最普遍的做法就是增加农业和农村的投入。根据经济学理论，在生产环境既定的情况下，增加投入的生产要素，包括资本、劳动力、资源、技术等能够获得经济的增长。但是，在区域经济增长理论中，如果要获得经济的有效增长，还需要考虑投入值的大小，即赖宾斯坦的临界最小努力命题理论。1957年美国经济学家哈维·赖宾斯坦在《经济落后和经济增长》一书中提出，如果要想使区域经济获得增长，必须使投入能够足够大，克服相反的趋势带来的影响。他指出应当有一个临界点，突破这个临界点，区域经济就能够增长。因此，统筹城乡发展中如果要达到促进农村经济发展的目的，对农业和农村的投入必须足够大，突破赖宾斯坦最小投入临界点。

(三)调整财政支农资金在不同领域的分配结构

调整财政支农资金在不同领域的分配结构，目的是使资本在农村基本公共服务中均衡投入，从而达到公平的目的。除此之外，基于区域经济学理论，这种做法还有另外一个目的，是为了打破农村经济的贫困恶性循环，而这一理论在农村基本公共服务的运用是为了促使农村公共服务需求的产生。1953年，罗格纳·纳克斯在《不发达国家的资本形成》一书中提出了贫困恶性循环理论认为，贫困恶性循环的根源在于本地区缺少有效需求，要造就这种需求只有在大范围内，各个部门当中平衡地进行投资，使各部门间互相形成需求，才可能促使资本进入。因此，发展农村基本公共服务的过程中，还应注意激发农村对基本公共服务的需求，以需求带动基本公共服务的发展。

四、农村基本公共服务的投入机制策略

(一)政策和制度保障

统筹城乡发展应坚持“工业反哺农业，城市支持农村”的对策，一方面它符合区域经济增长机制中以发达地区带动落后地区的拉动机制。另一方面，它是道义的要求，依靠农村的牺牲发展起来的城市必须对农村的牺牲做出补偿。在统筹城乡发展过程中，城市面临的更多的是机遇而非挑战。对于出现“先富不愿意带后富”的现象，政府应该晓之以理，必要时通过制定政策和制度保障“工业反哺农业，城市支持农村”的实施。

(二)加大投入力度

根据区域经济增长机制中要素投入的驱动机制，要素只有在投入高效率的产业和地区才能发挥最大的效用，获得最大的增长。在农村基本公共服务投入中，投入应注意投入领域中的效率，最大化地发挥投入资本的作用。除此之外，根据赖宾斯坦的临界最小努力命题理论，对农业和农村的投入应该足够大，以克服相反的趋势带来的影响，这样才能实现农村经济的增长。

(三)注重投入的可持续发展

农村基本公共服务的供给是农村可持续发展的基础。虽说如此，我国现阶段在农村基本公共服务的投入主要是围绕改善农民实际生活水平，多属于消费性的投入，在农民、农村的再生产、发展上投入相对欠缺。根据区域经济非均衡增长理论，不发达地区的发展战略就是注重投资的方向，创造发展机会，特别是政府投资，应立足基础设施，营造良好发展的外部环境，这些也属于基本公共服务的范畴。只有具备完善的基础设施和良好的发展环境，才能吸引外来资本，发展现代农业，实现农村经济的可持续发展。

(四)均衡投入以激发农村基本公共服务需求

在农村基本公共服务的投入中，应注意各领域投入的均衡，这有利于激发农村基本公共服务的需求，达到以需求带动发展的目的。根据区域经济中纳克斯提出的贫困恶性循环理论，贫困恶性循环的根源在于本地区缺少有效需求，要造就这种需求只有在大范围内，在各个部门当中平衡地进行投资，使各部门间互相形成需求，才可能促使资本进入。根据这一理论，从供给与需求的关系分析，农村基本公共服务的匮乏是由于缺乏有效需求促进资本投入产生供给。因此，在基本公共服务各个领域均衡投入，促使有效需求的产生，从而有利于促进资本对农村基本公服务的再投入。

［1］王梦奎．关于统筹城乡发展和统筹区域发展［J］．管理世界，2004(4):1－8 +29．

［2］马晓河．统筹城乡发展要解决五大失衡问题［J］．宏观经济研究，2004(4):3－6 +12．

［3］王翠芳．试探新农村建设中城乡基本公共服务均等化问题［J］．经济问题，2007(5):82－84．

［4］十八大报告(全文)［EB/OL］．［2015－02－19］．http://www．xj．xinhuanet．com/2012－11/19/c_113722546_4．htm．

［5］蔡秋梅．略论城乡基本公共服务均等化视域下的财政体制改革［J］．经济问题，2012(12):87－91．

［6］刘成奎，王朝才．城乡基本公共服务均等化指标体系研究［J］．财政研究，2011(8):25－29．

［7］国家卫生和计划生育委员会．中国卫生和计划生育统计年鉴［M］．北京:中国协和医科大学出版社，2013．

［8］中华人民共和国国家统计局．中国统计年鉴［M］．北京:中国统计出版社，2013．

［9］王玉环．以城镇化带动河北城乡统筹发展［J］．河北科技师范学院学报(社会科学版)，2011(2):46－50．