经济学视域中政府购买公共服务问题研究

■ 何 涛 副教授（江苏理工学院人文社科学院 江苏常州 213001）

政府购买是政府为了实现其职能，按照市场原则，对商品和和劳务进行的购买（何涛，2014）。它既是政府进行宏观经济调控的重要手段，也是适应市场经济发展、转变政府职能、提高政府行政效率、降低公共事务支出成本、实现社会资源优化配置的需要。本文试图从经济学的理论视角，分析政府购买公共服务机理与实现路径。

我国政府购买公共服务的演进过程

我国政府购买公共服务与市场经济发展轨迹完全契合，是政府购买公共服务适应市场化竞争不断加深的过程。曾先后经历了隐性化非竞争性购买、显性化非竞争购买和显性化竞争购买三个阶段。

第一阶段，政府购买公共服务的隐性化发展阶段（20世纪80年代-90年代中期）。社会组织基本归政府部门直接领导，直接挂靠在政府某个机构，与政府部门联系紧密，双方关系为领导和被领导的科层制关系，运行资金主要靠政府财政拨款，社会组织领导也由政府任命，对政府依附性较强，政府购买公共服务表现为“自我购买”、项目规模小、购买频率少、几乎不存在竞争。

第二阶段，在政府购买公共服务的显性化非竞争性发展阶段（1995-2005年）。社会组织在民政部门注册成立，相对独立于政府之外，具有相对独立的地位和资格，政府向社会组织购买公共服务，采用内部指定、直接委托和限定性招投标手段完成，显性化操作加强，表现为政府“向别人购买”，双方形成简单契约关系，竞争力依然不足，内部指定性特点明显。

第三阶段，在政府购买公共服务的显性化竞争发展阶段（2005年至今）。市场经济高度发展，社会组织高度独立，与政府部门关系成为合作对等的法律约束关系，政府购买公共服务主要按照市场化竞争原则，采用招投标手段，从大量的社会组织中择优选取服务对象，政府部门角色定位是选择服务对象、对服务对象进行监督管理、按项目质量和数量拨付资金及提供财税政策优惠，社会组织通过等价交换从政府取得政府购买公共服务的货币收入，以维持组织健康稳定发展。

政府购买公共服务制约因素分析

（一）政府财力的许可度

政府购买公共服务作为公共财政支出的形式，受政府财力状况约束。政府财力是政府购买公共服务的函数，公式为：G=f（Y），其中G为政府购买公共服务数量，Y为政府财政收入规模，两者同向变动。政府财政收入增加，政府购买公共服务的支出倾向提高，政府购买公共服务规模扩大，反之，将会缩小。当然，其规模大小也受政府财政预算支出结构安排影响，即随着政府财力增加，政府愿意将更多资金投向公共服务领域。政府购买公共服务具备财力条件许可和购买意愿，实施政府购买公共服务就会成为可能。

（二）公共服务的利益关联度

公共服务直接由政府部门提供，供求信息的不对称，导致“锦上添花”而非“雪中送炭”式供给，影响供给效用。而通过供求方式的转变，公共服务由社会组织进行第一次供给，政府作为间接需求者、二次供给者，代表社会公众作为直接需求者的利益，社会公众则获得政府购买公共服务的福利。政府部门、社会组织和社会公众自然成为“利益共同体”，社会利益与个人利益目标一致性决定政府购买公共服务目标一致性。

（三）竞争程度

政府失灵会引起资源配置的不合理，使用效率低下，难以最大限度满足社会公众对公共服务需求愿望。政府购买公共服务通过市场化的招投标手段，引入竞争机制，将更多社会资源引致到公共服务领域，实现社会资源重新配置组合，降低政府购买公共服务交易成本，提高政府工作效率，改善服务质量，提高老百姓福祉。通过市场化招投标手段，社会组织为了满足政府购买公共服务的间接需求，则千方百计提高服务的满意度和水平；政府部门则通过监督检查，完成资金的划拨程序，促使服务水平提高；社会公众通过意见反馈给政府，对政府购买决策形成参考依据。

（四）知识性约束

政府购买公共服务在我国属于新生事物，知识性约束显著，特别是政府缺乏向社会组织购买公共服务的知识和经验。虽然政府部门也在进行体制机制创新和理念创新，但受决策过程的有限理性限制，必然试图通过旧有习惯、经过模仿或者局部试验来实现其意图。因此，为了追求稳妥和决策的安全，官员会选择传统方式与社会组织合作，实现政府购买公共服务路径选择。

政府购买公共服务的机理分析

（一）转化政府职能与提高政府服务水平需要实施政府购买公共服务

由于市场失灵和政府失灵的存在，致使政府与市场权限不清，职能错位，不该由政府管的，而应由市场发挥功效的，政府插手过多过宽，却没有管好；该由政府进行管理，发挥政府市场调控和监督作用的，政府却没有管好，使社会经济乱象频发，影响政府形象和和市场独立主体作用的发挥。因此，在政府公共财政支出领域，实施政府购买公共服务，是深化政府改革、转变政府职能、提高政府工作效率、降低事务成本、满足城乡居民需求、发挥市场资源配置作用的需要。文章在此试图借用经济学中的均衡价格理论分析方法，分析政府购买公共服务的效果变化（见图1）。

图1 政府购买公共服务效果图

图2 政府财政政策促使社会组织扩大公共服务的效应

在图1中，横轴为公共服务产品量Q，纵轴为公共服务产品价格P，D1为未实行政府购买前的公共服务产品需求曲线，D2为实行政府购买后的公共服务产品需求曲线，S为公共服务产品的供给曲线。 E1为实行政府购买前的公共服务产品的供求均衡点，此时均衡价格为P1、均衡量为Q1；E2为实行政府购买后的公共服务产品的供求均衡点，此时均衡价格为P2、均衡量为Q2。在没有实施政府购买公共服务产品时，公共服务产品的均衡供给量为Q1，供给水平较低，供给量明显偏少；实施政府购买公共服务产品后，资源配置效率提升，公共服务产品的均衡供给量为Q2，供给量随着政府需求的增加而增加，Q1Q2之间的差额为实行政府购买后的公共服务产品供给增加量。以此可见，实施公共服务政府购买后，公共服务产品的供给数量增多，城乡居民的公共服务需求得以加大满足，民生服务进一步得到改善。因此，实施政府购买公共服务手段，符合广大群众利益需求愿望。

（二）公共服务的特点决定公共服务需要实施政府购买

公共服务属于公共产品或准公共产品，具有公共性、社会福利性、外溢性、非排他性等特点，任何个体都可以享受公共产品带来的“社会福利”，即“免费搭车”现象。在相当长的时间内，我国公共服务绝大部分长期由政府直接提供，其“大锅饭”式的分配方式使得公共服务成本提高、效率降低，不符合财政支出的“成本-效益”原则。政府购买公共服务却可以更好改善和提高具有“普惠”性质的公共服务水平，其供给渠道可以由政府、社会组织和企业为实现其社会责任来提供。政府将部分公共服务的功能“自觉”让渡给社会组织，按照市场交换原则，再由政府实施公共服务购买，既发挥了社会组织人力资源、行为动机和对社会公共服务熟悉的优势，也能更好满足广大人民群众的利益需求，并提高政府部门工作效率和公共财政支出效果；至于企业尽社会责任之职提供公共服务行为，应受到褒扬，其规模和行动频率受企业自身素质和实力约束，政府不能强求。对于社会组织，政府提供场地、税收减免、财政补贴、财政贴息等扶持政策，则增加了社会组织收入，受利益机制驱使，社会组织自然选择扩大投资，改善服务水平，增加公共服务供给资源。因此，财税政策对社会组织扩大公共服务供给的刺激效果显著（见图2）。

图2当中，纵轴表示公共服务产品价格P，横轴表示公共服务产品量Q，S1为政府未实施政府财政政策刺激前的公共服务产品的供给曲线，S2为实施政府财政政策刺激后的公共服务产品的供给曲线，E1、E2分别为公共服务产品的供求均衡点。由图2可以看出：受政府财政政策刺激，社会组织的公共服务产品投资增加，公共服务产品供给增加，其供给曲线由S1移动到S2，公共服务产品均衡量由Q1增加到Q2，均衡价格下降由P1下降到P2，P1P2之间的差额即为受政府财税政策刺激后社会组织公共服务产品增加的价格收入效应，最终使广大城乡居民从中受益。

（三）政府购买公共服务符合扩大内需政策需要

经济社会发展的落脚点就是要实现人民群众的利益日益得到满足。政府购买公共服务，既是政府扩内需、促销费，刺激宏观经济发展的重要举措，也是代表人民群众利益的重要体现，符合社会公共利益需求。政府购买公共卫生、公共体育、社会保障、就业培训、社会养老等公共服务，公共服务水平提升，城乡居民直接受益。公共服务产品由个人购买变为政府购买后无偿提供或需个人支付一定量货币，个人公共支出对货币的需要减少，结余货币收入可用于个人其他消费品支出。从全社会来讲，个人利益服务社会整体利益，有助于消费结构调整，个人消费水平上升，消费对宏观整体经济发展贡献力提升，投资、出口与消费结构得以调整，经济实现持续稳定发展。政府购买公共服务效应呈现出链条式递增态势（见图3）。

完善政府购买公共服务的措施

通过市场机制作用，政府购买公共服务能最大化发挥财政资金的社会作用，吸引更多的社会力量参与提供公共服务，既能加快解决公共服务短缺问题，又能形成公共服务发展新机制。其具体完善措施有：

（一）完善政府购买公共服务的法律规范

1.扩展政府采购范围。2003年1月1日实施的《政府采购法》，虽然有“服务行为”政府采购的规定，但更多被理解为政府活动过程中的劳务服务采购，没有包括政府对公共服务购买之内容（张海等，2013），因此，需要扩展采购范围，将政府购买公共服务纳入其中。

2.明确参与者地位。《政府采购法》中规定的商品和劳务供应商是提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或自然人，具备“良好的商业信誉”、“无重大违法记录”，显然，社会组织没有被包括其中（张海等，2013）。因此，需要在相关法律法规中明确社会组织的供应商地位，并对参与政府购买活动的条件加以明确说明。

3.建立政府购买公共服务预（决）算制度。预算制度是资金的来源和支出的规定，反映了政府活动的范围、方向和活动的规模。公共服务预算制度的建立使政府购买公共服务列入政府财政计划，资金有稳定的来源，资金去向明确，用途详实，《预算法》给予法律保证。通过政府购买公共服务决算制度的建立，反映资金的最终用途和结果，是结余还是赤字一目了然，能够准确地监督和反映政府购买公共服务产品资金使用情况和公共服务项目效果。

（二）完善政府购买公共服务资金划拨和政策支持

图3 政府购买公共服务链条式效应递增

表1 政府购买公共服务的范围层次

1.加强资金拨付的比例和阶段性管理。经过严格的招投标程序，政府向社会组织购买公共服务的对象、服务内容和规模数量一旦确定，就要拨付启动资金。在资金全额预算管理条件下，资金分次分批按比例拨付，拨付比例为4:4:2，即在公共服务项目实施初期阶段，拨付资金的40%；项目实施一段时间后，经过中期检查，确定是否提前终止合同或者继续合作，若存在继续合作可能，再根据任务和项目进度拨付40%的项目资金；第一个项目周期结束后，由相关部门和受益者个人参与，按照合同规定的数量、质量标准、时间、满意度等进行项目验收，验收通过后，最后将剩余资金的20%拨付给公共服务项目提供的社会组织。

2.加强财税政策支持力度。社会组织提供的公共服务产品的公共性和非盈利性特点，决定公共服务项目的社会成本小于私人成本，社会效益大于私人效益，社会组织资金积累较少，资金来源渠道主要靠政府购买公共服务的财政支出及自身的积累实现。要促使其不断壮大、服务社会大众的水平不断提升，除了政府对其提供的公共服务进行购买外，政府需要实施相关财政政策进行扶持。

实施减免税政策。对于社会力量投资兴办福利性和非营利性的社会组织机构，应减半征收企业所得税，投资额可以税前列支；社会组织自用房产、车辆和土地行为，其房产税、车船使用税和城镇土地使用税一律免征；社会组织缴纳的营业税一律免征。

加大政府补贴力度。对于社会组织，政府应加大财政补贴力度。补贴可以按照提供服务的项目整体进行，也可以按照项目提供数量（养老机构的床位数、社工数量）进行补贴。通过补贴，一方面增加社会组织单位和个人收入，以促进组织发展，并减少工作人员流失；另一方面吸引更多社会资金投资于公共服务事业之中。

政府租赁方式。对于社会组织所需的活动用房、车辆、办公设施等固定资产，可以由政府直接租赁，交给其使用；有的项目，项目投资所有权虽归私人所有，如社区公共场所、养老院、体育设施等，政府均可实施租赁后，交给社会组织进行管理运营，租金政府支付，也是政府购买公共服务的体现。

3.设立公共服务基金。国家财政部和国家民政部联合设立种子基金，社会组织设立配套基金。社会组织申请到公共服务专项基金后，需按照4:6比例进行配套，种子基金提供项目基金的40%，其余的60%由社会组织进行配套，从而通过公共服务基金的建立吸引更多社会资金投向公共服务领域。

（三）合理确定政府购买公共服务的范围层次顺序

为了着力提高财政资金购买公共服务的效率，适应“小政府、大社会”政府改革目标，需要分层次拓宽政府购买社会组织服务空间和范围内容。首先，将养老服务、公共医疗卫生、就业培训、法律服务、公共文化体育服务、社会工作服务率先列入政府购买的第一层次，其内容量大面宽，受惠群体广泛，与个人需求联系较为紧密。其次，依据政府改革进程和经验积累，再将与政府活动有关并为政府决策提供依据的第三方服务，如行业统计、政策评估与咨询、产业发展规划制定等列入政府购买的第二层次，其服务对象主要为政府部门，专业技术要求较高，服务对象针对性较强，范围较窄。最后，将与政府和事业单位活动有关的技术服务、商务服务等列入政府购买范围的第三层次。政府购买公共服务的范围层次顺序（见表1）。

（四）加强政府购买公共服务的信息化平台建设

提高政府购买服务的效率，降低政府购买公共服务成本，提升公共服务供给者参与度和质量，需要着力搭建政府购买公共服务的信息化平台，通过政府购买公共服务平台搭建，将政府要购买公共服务的对象、数量、标准要求和中标单位信息公布于众。首先，可让社会组织了解政府拟准备购买公共服务基本信息，使拟准备投标者对照要求，做好投标前期各项准备工作。其次，将中标者信息公布于众，广泛接受社会各界监督，既可实现政府购买公共服务的公平与公正，也可以方便社会组织之间及第三方的监督。再次，通过信息化平台搭建，各级政府可以利用信息平台的优势，大范围选择公共服务提供者，可以大为降低政府购买公共服务的交易成本费用，进一步提升公共服务水平。最后，为政府部门之间的无缝对接及吸引更多的社会组织参与公共服务项目创造条件。

（五）规范招投标程序

为了实现公共服务购买招投标的公平性、公正性，依择优原则考量，需要做到：一是程序要规范。政府购买公共服务需采用公开招投标形式，参与投标的社会组织资质符合在民政部门登记、社会信誉好、无违法记录、从业经历丰富、社会反响好等条件。二是政府购买公共服务的对象必须符合“公共服务”的公共性、社会利益性、非排他性特点。三是投标完成后需要在政府购买公共服务平台进行公布，以接受社会各界监督。四是加强招投标的监督检查。既要强化政府监管，又要吸收竞争对手和“第三方”介入式监督，以引起同行的关注，对中标单位的服务承诺也要进行公布，接受监督，对于造假、以次充好骗取国家优惠政策者，实施严厉打击，一经发现直接吊销其资格，使其终身不得参与政府购买公共服务项目的招投标活动。对于合同期完成后，社会组织服务质量好、社会公众评价较高的单位，在新一轮政府购买公共服务中，可以直接续签协议或实施优先选择。

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2.魏铭言.多数社会组织因身份难成政府购买社会服务对象[N].新京报，2012-4-24

3.王玉明，王沛雯.政府向社会组织购买服务：问题与对策[J].广东行政学院学报，2014（1）

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