关于我国农业保险法律制度建设的探究——以吉林省安华农业保险（政策性保险）为切入点

于 航

(华东师范大学，上海 201100)

一、安华保险运作模式

中国保监会曾提出过五种发展农业保险的模式①，其中一种就是在地方财力允许的情况下设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司。吉林省安华公司由开办之初的省级财政给予补贴到2007年开始参与国家政策性农业保险试点，形成了国家、省级和县级财政综合配套的对主要农作物和畜产品给予保费补贴。同时，依托农村各类经济组织、政府组织以及社会组织的力量共同推动农业保险发展的经营模式。（图1.1）

图1.1 安华模式运作示意图②

安华公司具体的与吉林省农业发展特点相适应的农业保险经营发展模式有：一是开发适合中国农村市场的一揽子保险产品，为农户提供包括种养两业险、财产保险、健康险和人身意外险等全方位综合保险服务；二是服务农业产业化建设，提供覆盖龙头企业产业链各个环节的保险保障；三是多渠道、多形式为政府代办政策性农险业务；四是依托吉林省农信社、农机公司、专业代理公司等渠道，在将销售网络深入到农村基层，更好地贴近“三农”的同时避免层层分设机构所带来的高额成本。

二、政策性农业保险发展面临的瓶颈问题

（一）缺乏必要的法律保障

我国现行的《中华人民共和国保险法》是一部商业保险法，而农业保险是政策性保险，与商业保险的经营目标不完全一致。依照国外农业保险运作状况较好的国家的经验，一部专门的农业保险法是有必要的，而我国目前还没有有关农业保险的立法，农业保险的许多领域还处在真空状态，某种程度上讲不利于农业保险制度的进一步发展，甚至会制约农业的发展。因此，我国应该尽早出台农业保险法，对农业保险的经营目标、保障范围、政府作用、农民参与方式、税收规定、资金运用等方面进行规范，避免政府支持农业保险的随意性或因财政困难忽视对农业保险的支持，通过立法提高农民的保险意识。

（二）农业保险在国家农业保护制度中的主体地位未得到确认

相对于支农资金的持续增长，农业保险这种市场化支农方式未得到足够重视。农业保险相对于其他支农方式具有一定优势。一是吸收和调动更多的社会资金。通过保险的直接补贴和对保险公司管理费的间接补贴方式，以少量的保险费用更大倍数的资金，对灾害进行救济。按目前保险资金的费率在6%-10%计算，国家补贴如果在40%，就能达到调动25-40倍的资金参与救灾；二是提高财政资金使用效率，通过政策性保险资金的商业性运作，对灾情勘查、资金运用、风险管理等全过程专业化运作比单纯的行政性运作更有效率；三是政策性农业保险是符合WTO“绿箱政策”的组织规则的。总之，通过建立健全政策性农业保险制度可发挥和放大财政资金的功效，以有限的资金调动投保人、保险公司的资金进行跨事端、跨区域的资金运用，提高农业风险管理水平③。

（三）农业保险经营管理体系不健全

主要体现在营销网络不健全：网点建设、人员培训、业务推动、信息技术等方面不够完善；同时也缺少业务素质高、开拓能力强的农业保险营销队伍。

（四）农民的认同度不高

全球化背景下的文化多元格局，对中国传统农村文化形成了巨大的冲击，价值选择上存在迷茫的特点。现阶段我国社会多元化并存的格局使农村社会生活各个领域树立了多重价值标准，整个农村社会失去了至高无上的文化权威，因而人们的经济行为、政治行为、道德行为都找不到唯一的解释和规范准则，导致价值选择上的无序和迷茫④。大多数农民看不到保险价值给他们带来的对未来新生活的冲击力。

（五）农业保险的费率高，而农业风险保障严重不足

农业保险的保险费率远高于一般财险和人寿保险的费率⑤。保险费率居高不下的原因是农作物损失率和养殖业死亡率很高⑥，因此只有提高净保费率，保险经营者才能弥补成本并盈利。但是大多数农民是无法承受这样的收费标准的，而且农业本身的预期收益不足以提高农户投保的积极性⑦，这就出现了农业保险费率高而农业风险保障严重不足。

三、建立健全我国农业保险制度的构想

（一）政府引导、政策支持与市场运作相结合的原则

政策性农业保险是准公共物品，根据各国推行政策性农业保险的相关历史经验，仅靠政府引导、推动和给予财政和税收政策支持，必将导致效率低下。因此应当利用市场有效配置资源的手段，利用商业保险公司等现有的资源开展业务运作，才能收到事半功倍的效果。

（二）统一制度框架与分散决策实施相结合的原则

确立全国统一的整体政策性农业保险制度模式和框架的目的是为了最大限度地减少和消除制度变迁的成本。各省、市、自治区根据当地的具体情况因地制宜地自行确定政策性和商业性农业保险项目的范围、种类和保障水平，自行决定对政策性农业保险的补贴原则和标准。

（三）在中央和地方政府补贴条件下实现财务平衡的原则

政策性农业保险并不是要求政府承担无限责任，也绝不是不考虑其精算要求，而是要在可靠的精算的基础上开展和运行，力求做到赔偿额与保费收入（包括政府补贴）基本平衡。即政策性农业保险的赔付、管理费用与准备金之和要小于保费收入，以实现财务均衡和可持续发展。在这方面，中国的农业保险试验是有教训的。

（四）实现风险区划和费率分区的原则

实行政策性农业保险的省、市、自治区，需要做好风险区划和费率分区，这是体现保险的风险一致性原则⑧和防止逆向选择的必要措施。国际经验表明，进行风险区划和费率分区，将农业保险标的面临的保险风险做出区域划分，可以避免让一个农场主或一个地区的保费补贴其他的农场主或地区，使他们的保费与自己的生产风险损失概率联系起来。因此，农业保险经营的成功基础之一是做好农业风险区域划分，这是正确厘定和合理调整农业保险费率的最重要的依据。

注 释：

①②姜岩褚保金《财政补贴下的农业保险制度研究》，中国农业出版社，2012，48。

③孟春《中国农业保险试点模式研究》[M]，北京：中国财政经济出版社，2006，3.

④范大平《对当代中国农民文化心理的探析与思考》[J]《船山学刊》，2004（3）

⑤如：中华联合财产保险公司农业保险费率为5%-12%，一般财产保险的保险费率为0.2%--2%

⑥如：中国西部地区粮食作物灾害至损率7%-13%，棉花的至损率达到9%-18%

⑦庹国柱王国军《中国农业保险与农业社会保障制度研究》[M]北京：首都经济贸易大学出版社，2002，93

⑧风险一致性原则：相同的保险保障应当具有相同的风险损失概率。只有保证了这一原则才能体现保险的公平和避免投保人的逆向选择。