“法治”视野下城管执法问题的探析

安志宾

[摘要]在全面推进依法治国进程中，要深入推进依法行政，创新执法方式，实行“柔性”执法。然而随着我国城市化进程加快，行政执法过程中出现一些矛盾，尤其在城管执法领域。媒体和网络也不断曝出城管暴力执法事件，不利于社会的稳定与和谐。基于此，我们通过对城管暴力执法的界定，对暴力执法的原因和危害分析，进一步明晰了城管暴力执法的相关内容，并对加强和改进城管执法能力提出了解决方案。

[关键词]城管；暴力执法；第三方介入

[中图分类号]D920.4 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2015）15-0094-02

一、城管暴力执法的概述

城管，据现代汉语大词典解释，就是指城市管理，具体来说将城市整体作为管理对象，包括对城市的基础设施、生态环境以及经济发展等方面进行综合性协调和规范，以实现城市的良好运转和健康发展，是一种多层次的、复杂的系统性工程。城管暴力执法，是指在国家行政机关中拥有城市管理权的机构及其行政执法人员在行使对城市各方面进行行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动中违反法定的程序和管理职权，对执法相对人（商贩）人身进行辱骂、殴打、围攻，对其相关财务强行扣押没收等非法伤害行为。

二、我国城管暴力执法的原因分析

（一）部分执法人员素质低下，执法方式欠妥

从城管组成人员来说，在我国由于某些原因，并非所有执行城市管理职权的人都是具有行政人员，具体来说：在我国大部分城市和地区，城管组成人员包括两种：一种是正规编制城管队员，即“行政执法队员”；另一种是为协助正规城管工作而聘请的临时“协管人员”。对于第二种也即所谓的协管人员，虽然是在行政机关工作人员，但是他们不具有公务员资格，也就不具备晋升资格。更重要来说他们的工资和待遇是由地方财政解决，现实呢，由于地方财政“吃紧”往往是由他们自食其力。这就很容易理解他们为了提高自身待遇，完成上级制定的“罚款目标”，他们在执法过程中不得不出现一些过激乃至暴力行为。同时，我们知道城市管理行政执法是作为一个执法机构，其工作人员必须具有其执法所必须具备的相关法律知识和执法艺术，但是现实呢？这些协管人员本身法律意识相对就比较浅薄，他们最缺乏与相对人的沟通技巧和执法的恰当方式，而他们往往工作在城管执法的第一线，直接面对执法相对人，很容易因执法方式不当导致与相对人矛盾激化，甚至出现暴力执法。

（二）城管执法体制本身存在缺陷，缺乏统一领导

首先，在我国大部分城市，城管执法机构主要由综合办公室、法规科、财务装备科、监督检查科以及城管执法大队等部门组成。相对人与城管执法人员矛盾的升级，很大程度上是由于对自己违法行为的认识不到位，对自己受到处罚的法律依据认识不足。毕竟城管人员执法时嘴上的话不能代表法律，而现有的机构没有为相对人答疑解惑的部门，这反而更进一步导致行对人对城管执法人员的不信任，形成一个“恶性循环”，极大的破坏行政执法的权威，降低政府和法律的公信力。其次，在领导体制上，城市管理综合执法组织机构的主管机关不明确，由于其管理对象和管理职能的特殊性，在我国各地区城管执法机构大多数由当地政府领导，并且其工作方式还是已接受政府命令式工作方式为主，不像其他行政机构（财政部门）设有国家级的主管单位财政部、省自治区直辖市级的财政厅和市县级的财政局，实行双层领导。因此，在不同城市和地区，由于行政机构的职能和权限不同，从而导致城管执法机构有的直接归本级政府或者本级政府下设机构管理，有的归城市建设部门管理，还有的归属于城市环境卫生部门，就容易导致“各自为政”的局面，在全国甚至区域难以实现协调和交流，不利于城市执法队伍统一的管理与协调。缺乏统一的领导、统一的归属以及没有统一的人员编制。

（三）对城管执法权缺乏有效监督

城市管理机构是由于城市化进程带来诸多问题而根据我国《行政处罚法》、国务院出台的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》以及各省、自治区、直辖市政府的授权，在各行政区内设立的针对城市内部问题有权行使相对集中处罚权的机构，目的在于实现对城市的有序管理。由于这个机构管理的权限和职能比较广泛，包括对城市的基础设施、社会秩序以及生活环境等多方面的系统性管理，因此，需要赋予其较大的权限和广泛的职责，却缺乏行之有效的监督机制。显然，在城市管理执法中，一部分执法人员执法方式和理念存在不当和错位。在城市管理机构设立之初，由于当时人们法律意识和维权意识比较淡薄，人们还存在“民不与官斗”的思想，也缺乏相应的监督机制，尽管城市管理执法者往往采取较为强硬的执法方式和手段，往往忽视执法过程中的程序性问题，但相对人还是易于“被接受”，并且这种执法方式对城市管理效果显著。但随着相对人法治意识的提高，部分执法人员仍采取以前的执法方式，没有认识到“水能载舟，亦能覆舟”，只追求“杀鸡做猴”效应，缺乏与相对人沟通交流，自然导致冲突升级，出现暴力抗法局面。

三、防范和治理城管暴力执法的对策

十八届三中全会中指出“深化行政执法体制改革”，推进法治中国建设。在此，防范和治理城管暴力执法，不仅关系到行政执法体制和政府职能的转变，而且还关系到法治中国进程的推进。因此，笔者将从以下三个方面展开论述。

（一）提高执法人员素质，创新执法方式

首先，建立严格的城管执法人员准入制度。凡是进入城管执法领域的人员（主要是协管人员）必须通过严格的考试，坚持考察全面、择优选择。同时对进入执法队伍人员进行岗前培训和定期培训，以提高他们执法艺术和技术，实行淘汰机制，将执法方式和相对人评价作为主要参考依据。其次，必须创新执法方式。应提高执法人员的装配，配备执法记录仪等相应设备。城市管理行政执法人员在执法过程中应开启执法记录仪，全程记录其执法过程，并拍照取证。避免证据缺失，出现“公说公有理，婆说婆有理”的现象，一旦出现证据未被记录或者证据丢失，执法机关应承担举证责任，强化执法人员责任。最后，我国《行政法》第103条规定：“受到罚款处罚的相对人应当自收到处罚决定之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款，但是当被处以五十元以下罚款，被处罚人对罚款无异议的，可以当场收缴罚款。”然而现实中，执法人员往往开具五十元以下罚款，直接责令相对人当场缴纳，而不闻相对人的异议。因此有必要取消城管执法人员现场收取罚款权力，规定城市管理执法人员不得现场直接处罚，可以改为开具“责令改正违法行为通知书”，请相对人到执法机构处接受处理，真正做到处罚权与收缴权相分离。endprint

（二）深化执法体制改革，明确城管主管部门

首先，改革城管执法机构设置。在城管执法单位效仿法院受理行政案件程序和流程，设立负责案件受理、咨询服务、陈述申辩、信访服务窗口，并在墙上或者LED显示屏公示案件办理程序以及不予处罚、从轻处罚等内容。使行政执法者执法有依，相对人被罚有据。这样避免执法人员与相对人矛盾的正面对抗，有利于减少暴力执法机会，也使相对人清楚了解自己违法行为，易于接受执法结果，改正自己违法行为。其次，由于在领导体制上，我国城市管理执法部门没有纵向的垂直管理体系，很难实现统一的管理，因此，首先要明确上级主管部门，加强统一管理。在这一方面，我们可以借鉴财政部门的体制形式，在中央设立城管执法机构的协调、管理、指挥中心，在地方设立省自治区直辖市、市、县垂直管辖的城管主管部门，这样有利于整合资源，形成上下级分工明确，职责紧密衔接的纵向管理体系。其次，在地方上也要明确城管执法机构的归属，以实现区域性协调执法和提高执法人员的整体素质。

（三）引入第三方监督机制，提升执法水平和质量

防范和治理暴力执法还必须深化执法体制改革，加强对执法权力运行的监督。孟德斯鸠曾说“失去监督和制约的权力必然孳生腐败，而制度是制约权力最有效方式”。在这里并不是讲所谓的社会监督、外部监督，而是设置内部监督，在城管机构内部引入第三方，对其行为和权力进行监督，以提升执法人员执法水平和质量。具体来说：首先，可以成立由司法局委派有关律师作为第三方介入，在城市管理机关机构内部设立法律援助。毕竟当律师作为第三方，他们可以客观的解释城管执法依据，监督城管执法，很大程度上可以避免执法者和相对人正面冲突。同时，当相对人不服执法处罚结果时，作为法律援助律师可以为执法相对人提供救济途径和专业的法律服务，保护相对人合法权益，提高相对人法律意识。其次，在2011年夏俊峰在法庭上被宣告犯故意杀人罪判处死刑时，高喊“你们都是骗子”，因为没有证据证明三个城管人员是否做了伪证，无法还原当时的情况。为了避免再次出现类似情况，因此，有必要引入公证员作为第三方介入。司法公证介入城管执法，公证有关执法人员执法行为及执法过程，为双方当事人提供客观、真实、合法的证据，尽可能还原执法现场，最大限度避免当事人双方矛盾升级，平息事态，保护双方合法权益。一旦出现证据确实问题，应适用过错推定责任。endprint