论比例原则在行政给付中的适用

刘海霞

[摘要]比例原则不仅适用于损益行政领域，在行政给付中也具有适用的必要性和可行性。其以利益衡量为中心，从妥当性、必要性和法益相称性方面为行政给付行为设定实质的评判标准，追求行政手段与行政目的、公共利益与个人利益的均衡处置。这对于规范政府在给付行为中的自由裁量权，公平分配社会资源，保障公民的给付权益具有重要意义。在我国当前的法治背景下，要按照比例原则的要求，从多元化分配方式、改变城乡二元结构、规范给付程序等方面来实现行政给付的法治化。

[关键词]比例原则；行政给付；分配正义；法治化

[中图分类号]D920.4 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2015）15-0079-03

比例原则被誉为行政法中的“帝王条款”，最早由德国学者奥托，迈耶在德国警察法中确立。其从利益衡量的角度为政府的自由裁量权设定基准，力图将因行政行为的实施可能给相对人带来的损失降到最低，以保持公共利益与个人利益的平衡。比例原则最初主要作为行政损益行为的规制原则，但随着服务行政的发展，授益行政行为日益成为重要的行政方式。笔者认为，在现代行政背景下，比例原则也应当适用于授益行政领域中，其中以在行政给付行为中的适用最为典型。

一、比例原则在行政给付中适用的必要性和可行性

行政给付是指行政主体为实现特定的公共目的，为一定的个人或组织提供支持或补助、建设公共设施或者为公众提供其他服务或利益，从而保障和改善公民生活条件的行政活动。虽然给付行为的实施需要一定的开放性和裁量性，但这并不意味着其可以自由放任，必须对其进行法律规制。比例原则既能从利益衡量角度为自由裁量权设定实质标准，避免行政恣意；同时也具备法律原则特有的开放性和灵活性，符合给付行为的扩张性要求，用比例原则来规制行政给付行为具有必要性和可行性。

（一）比例原则在行政给付中适用的必要性

第一，福利国家兴起，行政给付行为盛行。对法律的理解或适用必须与社会发展相协调。从比例原则产生的背景来看，当时政府主要发挥社会管理职能，对公民权利的干预和限制是其实现管理职能的主要途径，对政府权力的法律控制也主要是规范行政损益行为。比例原则作为限制政府权力的法律原则之一，将其适用范围限定在损益行政行为领域在当时无可厚非。但随着社会法治的进步，政府职能由管理型向服务型转变，以行政给付为代表的行政授益行为大量出现，并逐渐成为当前主要的行政方式。为增强法律的适应力和生命力，必须相应的调整比例原则的适用范围，这不仅是为解决现实的社会问题，更是法律自身发展的需要。

第二，保障他人权利，实现分配正义。一方面，行政给付具有双效性，在公共资源有限的情况下，对一部分人为行政给付，就意味着其他公民因此而获得的行政给付将会减少。对直接受益人而言，行政给付具有福利性，而对受益人之外的人来讲是一种损害。因此，适用比例原则规制行政给付行为是保护他人利益的需要，符合其传统的适用范围。另一方面，从平等原则上讲，行政给付是对公共资源的分配，每个公民都具有平等的享受公共资源的权利，比例原则中的“比例相称”思想正是公平正义的化身，以比例原则规制行政给付行为，有利于保障公民的平等权，实现社会的分配正义。

第三，限制自由裁量权，防止行政恣意。较之于行益行为，给付行为的实施需要广泛的自由裁量权，这就为权力滥用和政府寻租创造了机会。比例原则以相称性原理对具体行政给付行为提出分寸上的要求，从行政给付的作出、手段以及幅度方面为自由裁量权设置标准，使其达到“宏观张扬，微观抑制”的效果，从而保证行政行为的合法性。

第四，符合法经济学的成本收益理论，保证行政行为的效益性。效益是法律制度的重要价值取向。行政给付作为一种社会资源的分配方式，与社会总福利的增减具有直接关系，在其决策过程中更应该将投入与产出因素纳入考量范围。比例原则的用意在于“将国家权力的行使保持在适度、必要的限度之内，特别是在法律不得不给执法者留有相当的自由裁量空间之时，如何才能保证裁量是适度的，不会为目的而不择手段，不会采取总成本（overall cost）高于总收益（overall benefit）的行为”，因此，将比例原则引入行政给付领域中，可以防止行政过度给付，通过社会资源的合理分配，从整体上增加社会的总福利，以达到“帕累托最优”的效果。

（二）比例原则在行政给付中适用的可行性

第一，从比例原则的发展历史上看，其适用范围并没有被限定为行政损益行为。而且在当前，比例原则作为行政法上的一项普遍原则已得到广泛的认可。如在日本，比例原则是行政法上的一般原则，并作为行政法的渊源之一，在德国和我国台湾地区，比例原则已上升为宪法原则。所以，作为一般原则，比例原则的适用范围当然是所有行政行为，行政给付行为作为行政行为的一部分，当然没有理由将其排除在适用范围之外。

第二，追求实质意义上的利益平衡，符合现代法治的发展趋势。从单纯的形式正义向实质正义与形式正义相统一，是现代法治国理念的主要发展趋势。比例原则被称为“实质意义上法治国原则的典范”，其从法治的实质精神出发，以公平正义等实质理性为行政权的行使设定裁量基准，顺应当前法治发展潮流。而且，“权利和权力的相对性决定了行政权力和公民权利的最佳关系必然是平衡关系，从而决定了行政法的最优化状态是平衡状态”。endprint