京津冀区域经济一体化过程中地方政府竞争与合作浅析

梁永郭　杨雪

[摘要]在京津冀区域经济一体化过程中，资源是引起地方政府之间竞争的源头，为了发展地方经济，扩大税基，三地政府之间必然展开争夺各种流动性资源的竞争，为了实现本地利益最大，地方政府想方设法发展地方经济，甚至不惜动用手中行政权，一旦行政权直接介入经济运行之中，最典型的表现就是市场分割和市场保护。随着经济区域化进程的加快，地方政府非理性竞争的行为导致了地方政府彼此合作的可能性和需求显著增强，合作必然成为三地政府的共同选择。

[关键词]京津冀区域经济一体化；地方政府；竞争；合作

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2015）15-0056-02

一、区域内地方政府非理性竞争的代价

（一）大型基础设施重复建设

进入新世纪，众多的开发区使得开发区优惠政策所带来的竞争优势已经不再，而此时的政府正竭力寻找新的经济增长点。良好的投资环境、便捷的交通通信设施和优良的公共服务能降低生产成本和交易费用成为投资商青睐的对象，为招商引资，大型的公共基础设施的重复建设成为政府非理性竞争的新动向。河北的地级市中有四个城市具有港口优势，为争夺货物，河北的港口与天津港展开了激烈的竞争，比如天津市十一五规划提出将天津港建设成为“北方国际航运中心”河北极推进曹妃甸重化工业循环经济示范区建设，建设现代化的重化产业基地和国际物流中心建设，对天津临海产业的发展和海洋产业的发展带来非常严峻的挑战。三地政府为提高自己在竞争中的优势地位，纷纷忙于投资建设，而重复建设和产业同构又会造成新一轮的恶性竞争，由此造成的资源浪费和损失也是显而易见的。

（二）资源的低效配置

在京津两市直线距离不足百公里的形势下，在拥有了1、2、3号航站楼和南苑机场的情况下北京又计划建设第二机场，而相比客流量不如北京大的天津，天津滨海国际机场也进行了加速扩建，与北京展开了新一轮的航空争夺战。大型基础设施因其设计超前，标准较高，远远超过了需要的最佳规模，多数资源没有得到充分的利用，机场的重复建设使得北京南苑机场和天津机场都陷入了航班少、客源少、亏损大的境地。

（三）公共支出结构不平衡

由于京津冀三地资源禀赋的差异，天津和河北政府为吸引北京的优质的资源流入，或出于留住本辖区内资源的目的，一方面会提供税收和土地价格方面的优惠政策，另一方面还会加大对公共基础设施的建设，与此同时财政收入会受到影响，而公共基础设施的建设投入支出越来越大，在有限的财力下，两地地方政府的公共供给水平就会降低，社会救济等指出对于吸引资本等作用不明显，容易被忽视，结果造成财政支出结构的扭曲和社会福利的损失。在中国除个人禀赋差异外，户籍制度、保险制度、子女教育制度等制约因素制约着人们的自由流动，而在此方面大大占优势的京津两地，使得河北政府承受着过大的压力，政府为了配合竞争的需要，在财力有限的情况下加大生产性公共支出的力度，从而选择挤占民生方面的公公投入，弱势群体更为需要的义务教育、社会教育、社会救济和社保方面的投入远远低于生产性投入，从而导致分配不公平。

二、区域内地方政府非理性竞争的根源

（一）地方政府利益的需要

地方政府不仅是中央决策的执行者，也是地方利益的代表者。地方政府担负着经济增长，提供就业机会，维持较高的工资水平，较好的社会福利和高质量生活环境的重任，这一切赋予了地方政府“经济人”的使命，其追求自身利益最大化特性使得政府间非理性竞争成为必然。

（二）地方政府的双重身份

我国分权化改革以后，地方政府掌握了大部分的经济控制权，在追求自我利益的过程中自我利益必然与其他地方政府发生利益冲突，其中与中央政府之间在经济上也会产生一系列矛盾，中央政府从国家整体利益出发对经济进行宏观调控时，难免会影响地方局部利益，使得地方政府行为双重分裂，对中央实行经济上抗衡和政治上服从的策略。

（三）干部激励任命制度

我国地方官员的职务升迁往往与政绩挂钩，在“发展才是硬道理”的大背景下，中央政府对地方政府的政绩考核自然就会集中到经济领域，中央政府运用人事权来激励地方政府官员发展地方经济，而GDP增长成了经济水平的重要衡量手段，只要是能促进本地区GDP增长而且快于其他辖区GDP增长速度的事情地方政府都愿意去做。

三、区域内地方政府合作的动力

（一）对经济利益的追求

地方政府之间无论是竞争或是合作均受到利益的驱动。北京作为中国的政治、经济、文化中心，拥有全国最优质经济资源；天津也有着得天独厚的港口资源。可是随着经济的发展，城市化的程度加深，很难依靠自身力量满足经济发展的需要，经济深入发展导致三地政府彼此间相互依赖的程度加深，对利益追求的内在需要和外部条件的促使使得京津冀政府之间的合作变成现实。各地方政府通过合作，彼此之间可以取长补短、优势互补、互通有无，使共同利益得到最大化。

（二）对规模经济的追求

三地政府的过度竞争导致重复建设，从而造成资源配置低效以及资源的闲置浪费，而选择合作则可以避免不必要的恶性竞争，可以按照规模经济的要求来合理安排项目，实现资源的最佳配置。经济的规模效应对三地政府的诱惑力是推动地方政府合作的重要因素，尤其在公资金和技术密集型公共产品和服务项目上，地方政府间合作动机比较明显。

（三）对公共产品的供给

第一，公共产品和公共服务消费的非竞争性和非排他性，要求公共产品和公共服务理应由政府提供，而其空间限制性这一特性决定了，地方性公共产品适宜由地方政府来提供与管理。第二，公共产品的受益范围与行政区地理范围不一致时，公共产品的效应越出了特定的行政区范围，给相邻区域带来正面或负面的影响，而负面影响最为突出的是公共水资源的开发和利用，为共同治理水体和大气污染，三地政府选择合作。

（四）公共资源的稀缺性

资源的稀缺性会带来地方政府的间的合作。随着经济的发展，京津两地要生存和发展，就必须要有资源，正因为如此，拥有大量矿产和土地资源的河北正好可以满足京津两地资源的需求，为了获得资源，京津两地政府就必须同控制着这些资源河北政府进行互动合作。

四、京津冀地方政府合作的主要障碍

（一）缺少必要的利益分享、协调、补偿机制

地方政府之间达成合作是合作的前提，但仅有共识和初步协议是不够的，如果要将合作落到实处，就必然会涉及利益分配问题。地方政府参与合作的最终目的在于谋求自身利益最大化，而京津两地由于经济上的优势显著，合作的过程中积极性不如河北高，而京津的发展离不开河北在资源上的支持，由于大家在经济需求上的差别，在合作的过程中不免会有各种矛盾和冲突，这就需要由利益分配、协调和补偿机制，以及利益纠纷的仲裁机制，用以平衡和保障合作各方的问题，而目前京津冀地方政府成立的经济合作组织——环渤海地区经济联合市长联席会，只是地方政府间沟通、交流的平台，缺少专制的可以约束各方参与者的权威组织机构，也不具有利益分享、协调和补偿机制的能力。

（二）缺少中央政府和其他利益相关者的参与

在中国这样的单一制的国家结构下，地方政府不拥有独立性，其相互间的合作也离不开中央政府的支持和认可，为了争取到更多的资源和政策支持，提高地方政府合作组织的权威性，地方政府选择让中央政府参与到地方政府合作中，这样合作模式赋予了中央政府监督者和仲裁者的身份，有利于协调合作中各方政府的利益，而目前我国京津冀地方政府合作制度化水平低，缺少权威性以及没能建立有效的利益协调机制和仲裁机制与中央政府没有广泛介入有一定关联。此外，在地方政府合作过程中，缺少地方政府部门以外利益相关者的参与，如区域规划和产业结构调整的过程中，缺少了相关企业的配合，地方政府间合作的效果就难以保障。缺少政府部门以外利益相关者的参与是京津冀经济区域内地方政府合作的普遍现象。endprint