实现“四个全面”战略布局更需激发地方创新动力

杨雪冬

2015 年7 月29 日，作废封存的59 枚公章摆放在银川市市民大厅内

2015年10月13日，中共中央总书记习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十七次会议并发表重要讲话。他强调，中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法，坚持问题导向，着力解决好改革方案同实际相结合的问题、利益调整中的阻力问题、推动改革落实的责任担当问题，把改革落准落细落实，使改革更加精准地对接发展所需、基层所盼、民心所向，更好地造福群众。

如何发挥地方的作用始终是中国这样一个快速变革的大国面临的治理难题。一方面，地方是治理矛盾和冲突高发频发场域，地方的行为失当会削弱执政的合法性，另一方面，富有活力和创造力的地方也直接推动整个国家治理绩效的提高。

在过去30多年，总体而言，改革开放的巨大成就得益于地方积极性的发挥。他们通过有效动员本地资源、投入的工作分担了国家治理的庞大成本，利用创造性的解决问题方式确保了党和国家政令的落实，为制度改革和完善提供了经验，在相互竞争和学习中，提高了地方治理的绩效，推动了本地经济社会的发展。

鼓励、支持和包容地方探索创新，就是发挥各级地方政府及官员积极作用的有效措施。过去30多年的经验充分证明了这点。

1978年的真理标准大讨论，解放了整个国家的思想，为地方政府的许多大胆探索实验创造了有利的思想和舆论环境。上个世纪90年代不断扩大的对外开放，为各级地方政府学习借鉴国外先进经验提供了更大的窗口，更通畅的渠道，直接催生了政府管理中的诸多创新。新世纪以来，市场经济的发展带来了社会的深刻变化，社会问题、社会吁求以及社会支持，成为推动地方探索创新的新动力。

截至目前，由学术团体于2000年创办的中国地方政府创新奖已经评选了八届，共有近两千个项目申请，有80个项目获得优胜奖。这些项目涉及政治发展、行政改革、社会管理等重点改革领域，分布在全国各省区直辖市。

创新者的命运与创新的可持续性密切相关

通过对历届项目的分析，我们可以发现地方创新的几个基本特点。

第一，创新主要发生在县、市这个行政层级，创新主体主要是地方党委和政府机构。这也充分说明了“郡县治天下安”的当代意义。

第二，地方创新与当地经济社会发展水平呈高度的正相关性。经济社会发展水平高的地区，创新主动性更强，创新活动更多。因此东部沿海地区，尤其是浙江、广东是创新奖的获奖大省。

第三，创新者的命运与创新的可持续性密切相关。开展创新的地方官员如果能够得到上级的认同，获得职位的晋升，那么就非常有利于创新项目的完善深化，乃至向更大区域的扩散。

第四，地方创新有很强的问题导向。尽管各类创新中不乏政绩工程，但是大部分创新，尤其是持续性强的创新，都因为解决了本地经济社会发展面临的问题，而得到当地民众认可和支持。需要特别强调的是，地方党政部门对这些本地问题的回应，往往依据的是中央的有关政策精神，甚至还会成为中央政策的制订依据和参考。因此，地方创新的问题导向与中央对问题的判断和解决问题的要求，并不相悖，而是相互支持的。

经过30多年改革开放，中国经济社会发生了深刻变化，观念利益分化多样，发展后出现的挑战和难题更为多样复杂，实现“四个全面”战略布局任务更为艰巨，迫切需要增强推进改革的信心和勇气，动员和凝聚各个方面的力量，形成改革和发展的合力。

面对纷繁复杂、差异明显的治理问题，离得越近，越了解问题的实际情况和解决问题的关键。因此，各级地方政府应该是诸多具体治理问题的第一回应者和解决者，各级地方政府的积极性和创造性尤其需要有效发挥。各界对此已经形成了基本共识。因此，行政审批制度改革成为本届政府改革的首选内容。

遗憾的是，伴随着经济增长放缓新常态出现的是，许多地方政府以及职能部门的改革创新步伐也在放慢。甚至出现了李克强总理在多个场合批评的“门好进了、脸好看了，事难办了” “只要不出事、宁愿不做事”、“不求过得硬、只求过得去”等懒政怠政现象，导致顶层设计与执行落实的脱节，既影响了治理效果，也削弱了政府的公信力。

对创新的激励机制不完善

地方探索创新动力不足是多种因素共同作用的结果。首先，利益格局的固化限制了改革创新。就政府治理而言，稳定和秩序是其首选目标，探索创新多是对危机和挑战的应对。在改革开放的过程中，之所以在各地经常涌现出不同内容和形式的改革创新，主要是因为当地党委政府有着强烈的发展理念和担当精神。而经过了30多年的发展变化，利益格局基本形成，一些利益关系固化下来，制约和束缚了人们的思想行动，思想懈怠了，行动疲沓了。

福建省上杭县社会保障服务中心内，一位居民对窗口工作人员的服务进行评价

第二，国家治理内容的调整造成了地方官员的不适应。尽管经济发展依然是整个国家治理的中心任务，但是社会治理、环境治理、文化治理等上层建筑的调整也变得越来越重要。对于长期习惯于搞经济建设的各级官员来说，很难马上适应这些新的治理需要。这些新的治理任务，需要更细致的规划、精细化的管理以及长期的投入，不能简单地套用提高GDP的方式和做法，甚至这些治理任务与发展经济的任务之间还存在着紧张乃至矛盾关系。

第三，顶层设计方案执行中的“时滞效应”。加强顶层设计，意在整体谋划，克服决策的碎片化和行为的短期性，发挥中国的制度优势。在设计顶层方案的时候，通过领导小组、部门联席会议、明确具体任务等方式，的确实现了这种制度创制意图，但是在具体执行的过程中还存在着“时滞效应”，设计方案不能及时按时落实执行。“条块”格局是造成这种现象的主要原因。一方面顶层方案是由作为“条条”的各职能部门执行的，需要与这些部门的系统要求对接起来;另一方面顶层方案往往会通过行政层级（块块）来贯彻。囿于“文件政治”的遵循原则，各层级之间“职责同构”的限制，虽然各级落实方案的形式越来越完整，语言越来越规范，但是特点越来越弱，即使是最低层级制订的落实方案都会与顶层方案差别不大，限制了具体方案在各地方层级的操作性。

第四，从严管理背景下的畏缩，甚至推诿倾向。全面依法治国、全面从严治党，是提高国家治理制度化水平的战略性举措。从严管理是这些战略措施在各地方、各部门中的具体落实。然而，由于在有些地方和部门，对这些战略举措认识的不到位，导致具体落实措施的简单化、武断化，扭曲了制度设计的初衷，走到了另一个极端。比如，把从严管理等同于凡事都要找依据，没有依据就不办事、不执行;把从严管理等同于凡事都要走程序，事事请示汇报，等领导批准;把从严管理等同于增加监督，混淆了决策和监督之间的边界，降低了决策的效率;等等。最重要的是，由于在从严管理过程中，没有厘清各级官员自主行为的空间边界，尤其是法律和政策的边界，使得他们行事小心翼翼，容易滋生多一事不如少一事的心理。

第五，对创新的激励机制不完善，效力不足。说到底，探索创新是由人来执行的，没有富有创新精神和冲动的各级官员，就不可能有遍布各地的创新探索。中国的官员队伍集聚着社会精英，其中不乏有理想、有抱负、有追求的人。这是中国制度能持续高效运行的重要原因。创新不能只依靠创新者的主观动力、个人情怀，必须构建可持续的激励机制。现有的薪酬机制、晋升机制并没有将鼓励创新考虑进去，平均主义、“出头椽子先烂”的心理依然存在于各地政治生态中，一错抵千功现象时有出现。

第六，社会舆论对地方官员的塑造诱发的消极情绪。地方官员在社会舆论中传播较多的，往往不是正面形象。尽管地方官员为了落实上级要求，采取了各种方法来克服困难，解决问题，但由于掌握的资源有限、监督制约乏力，加之部分人员能力和素质不足，容易出现行为的失范，与地方社会形成直接的矛盾和冲突。舆论对地方官员的批评和消极刻画，增加了地方官员工作的难度，也诱发了消极情绪——既然不能得到理解和承认，就不需要努力和担当。我参与了多届中国地方政府创新奖的评选，接触的许多官员都曾经对我表示，他们之所以看重这个奖项，因为这是来自社会的评价。

尊重地方的自主性

地方探索创新动力不足引起了中央的重视。从全面深化改革目标确定以来，习近平同志就多次提到要把顶层设计与鼓励基层创新结合起来。

顺利推进“四个全面”战略布局，就必须更加重视发挥地方在国家与社会之间的连接纽带作用，尤其要从改革开放30多年产生的经济社会政治变化背景出发，构建中央与地方、地方与社会、地方与地方之间的多重合力，有效应对国家治理现代化进程中的各种挑战和问题。这一过程中，以下问题尤其值得注意：

首先，要清醒地认识、辨析和承认地方发生的重要变化。今天的地方，与改革开放之初的地方已经迥然不同。不仅有自身清晰的利益主张，而且彼此之间的差别更加多样，甚至有些方面的差距不断在拉大。只有承认这些变化，才能在进行顶层设计的时候不犯冒进主义，“毕其功于一役”的错误。决策者要自觉地在决策中树立多样性意识，作出有针对性的回应，这既是对地方的尊重，也有利于提升政策执行的效果。在许多治理问题上，地方不仅是上级要求的执行者，也是上级的合作者，更是问题的预警者。发挥地方的主动性和创造性，有助于控制问题的扩大、风险的传播，也能为政策制定和改进提供依据。

其次，要积极构建鼓励差别化探索的体制机制。长期以来，我们在政策执行中受困于“一收就死，一放就乱”的恶性循环，造成了治理资源的巨大浪费。鼓励差别化探索必须以承认地方的多样性为前提，深化中央与地方，各层级地方之间的权责划分，在总的框架下确定具体目标时要尊重地方的自主性，确定政策效果衡量标准时切忌采取单一化。因此，要进一步提高政策制定和执行的科学化水平。在决策过程中多关注地方的需求和具体情况，多吸收地方的经验做法，在执行的过程中给地方适度的变通空间，合理的配套资源，并允许试错、宽容失败。

第三，要在合理划分治理职责的前提下积极推动各类治理资源的合理配置。习近平同志在 中央全面深化改革领导小组第十七次会议上提到，要针对基层工作特点和难点，推动职能下沉、人员力量下沉，建立与基层改革实际需要相匹配的权责体系。近年来，通过多方面的努力，基层治理所需的资金、人力、办公场所、技术支撑等各类治理资源普遍增加，基层治理的能力也不断提高。但是，这些调整变化还不足以应对复杂多样琐碎的治理问题，因为许多治理问题需要更高层级来协调，需要跨行政边界来合作解决。因此，既要合理划分治理职责，探索治理资源的跨边界配置，又要防止一些部门以资源下沉为借口下放责任。

第四，要营造鼓励政府创新探索的社会舆论。充满活力的社会急切地呼唤着创新，社会创新正在引领政府创新。这是30多年改革开放带来的巨大变化。要鼓励各级政府探索创新，不是简单地奖励几个优秀的官员，树立若干模范榜样，而是营造鼓励探索、宽容失败的社会氛围，尤其是对官员的评价不能过度使用“一票否决”方法。在舆论引导上，上级部门尤其不能频繁使用批评问责，为维护自己的权威，将下级部门和官员置于上级的对立面，这样只能加剧国家与社会、上下级之间的不信任。

（作者系中央编译局比较政治与经济研究中心研究员）