我国直属调查队管理体制改革研究

陈光慧

(暨南大学 经济学院，广东 广州 510632)

一、引 言

从我国政府统计调查系统来看，一个健康、高效的组织管理体系能够使统计调查部门处理和协调好与统计调查相关的各种矛盾和关系，充分发挥统计调查自身具备的各种优势，确保取得高质量的调查数据。因此，科学、合理的调查组织管理体系是整个调查活动得以顺利开展的根本保证。目前，国家统计局直属各级调查队是我国专业从事政府统计调查的组织机构，承担了越来越多的调查工作，逐渐成为我国统计数据的主要生产者。因此，为了使得调查工作能够更加有效地开展，提高调查数据质量，首当其冲的便是要改革现行的直属调查队管理体制。

本文通过分析我国政府统计调查组织管理体制的演变历程，总结出调查机构设置、隶属关系、职权范围和内部工作关系等方面存在的矛盾和问题，然后有针对性地从国家直属各级调查队的机构设置、局队关系、内部部门设置、基层调查网络和队伍建设以及调查经费和资源分配等方面提出相应的改革措施，最终目标是构建一套适应我国政府管理要求的直属调查队管理体制，从而为统计调查数据质量的提高奠定坚实的组织基础。

二、我国政府统计调查组织管理体制的演变历程

我国政府统计调查组织管理方式伴随着社会经济的发展而不断得以完善，这是全国统计调查内容不断扩展的客观要求，也是政府统计调查组织体系与时俱进，不断完善的表现。

(一)新中国成立后至改革开放前

新中国成立后至改革开放前的30 年，我国统计机构从成立到取消再到恢复，经历了曲折的成长过程。1952 年8 月，中央人民政府委员会第17 次会议决定成立国家统计局，统一组织领导全国统计工作。20 世纪50 年代后期的“大跃进”“共产风”，使农村统计工作受到干扰，特别是粮食产量等统计数据严重失真，影响到国家决策的科学制定。1962 年，国务院批转同意成立全国农产量调查队，负责全国粮食产量的调查工作，这是我国第一支专业调查队伍，其对于解决当时我国粮食产量数据不实的问题，发挥了重要作用。

在“文革”期间，我国的统计工作和其他工作一样，受到林彪、江青反革命集团的严重干扰破坏。在1967、1968、1969 年的三年中，国家一级综合统计工作几乎完全停顿，农调队被迫取消，国家统计局的大部分干部被下放劳动或调走。直到1975 年，邓小平同志主持中央工作之后，统计工作又逐渐有了起色。

(二)改革开放后至20 世纪90 年代初

改革开放后，随着全国社会经济形势的发展，统计调查的内容和方式也随之在变化，这些都在不断促使着统计调查组织管理体制向着更好地服务于全国统计工作的方向转变，但也存在一些固有的体制问题。

首先，调查机构和队伍不断得到壮大。1981 年，国务院批转同意国家统计局组建农村调查队，编制1600 人，开展农村经济调查、农民家计调查和农产量调查。1983 年，编制扩大到6100 人，正式成为国家统计局的直属事业单位。1984 年，国家统计局联合其他几个部委发出《关于农村和城市两支抽样调查队组建工作的通知》，各地开始着手组建农调队和城调队。为适应新形势需要，1986年农村调查队编制扩大到8250 人，国家抽样调查县也扩大到857 个。

其次，在计划经济时代，我国政府事无巨细地对每一家企业、每一个农村生产队的生产经营情况进行计划和管理，因而这一时期的政府统计调查机构一般都是层层设置即在每一级政府中都设置相应的统计调查机构和调查队伍，层层开展统计调查。

最后，新中国成立后一直实行统一领导、分级负责的统计管理体制，上一级统计部门对下一级统计部门只管业务不管人事，只拨少量的业务经费。大量的人员经费、固定资产投入和更新经费、统计业务经费都要靠本级地方政府解决，这在一定程度上必然使得地方调查部门难以独立、客观地开展各类调查活动。

(三)20 世纪90 年代初至今

从20 世纪90 年代起，我国开始探索社会主义市场经济的发展道路，政府职能也逐渐转变为通过制定和颁布各种宏观经济政策来对国民经济进行宏观调控。因此，政府统计调查不再需要层层开展，而只需要由掌握着宏观经济政策和社会发展规划制定权的中央及各省组织实施即可。为了更好地适应政府职能的上述转变，近十多年来，我国对政府统计调查机构和队伍进行了相应的组织管理体制改革。

最近一次的改革是在2005 年底，国家统计局对当时的组织管理体制进行了初步改革，组建了直属调查队系统，实行垂直化管理。国家统计局撤销了原有的三支调查队伍，新成立农村社会经济调查司、城市社会经济调查司和服务业调查中心，在全国设立31 个省级调查总队，15 个副省级城市调查队，318 个市级调查队，887 个县级调查队。

三、现行直属调查队管理体制存在的问题分析

2005 年底，我国在统计调查组织体系方面进行的这次改革，整合了调查资源，减少了地方政府对调查数据的干扰，从而在一定程度上保证了调查数据的真实、准确。但是，这次改革并没有从根本上解决组织体系内部存在的诸多问题，现行的直属调查队管理体制仍然存在需要改革和完善之处，主要问题可归纳如下:

(一)各级调查队的设置及其管理不尽合理

从纵向上看，直属调查队的各级机构设置及其管理方面存在不合理之处，具体表现在如下几方面:

第一，国家统计局各专业司与省级调查总队之间存在矛盾。在2005 年的这次改革之前，原有的三支调查队伍分别由国家统计局三总队直接对口管理，在人、财、事及调查任务等方面基本上由三总队统筹安排。但是，改革之后，直属调查队地位得到提升，特别是省级调查总队提升为正厅级单位，但其人、财、事却分别由国家统计局内不同的专业司指挥，尤其是在统计调查业务领域，各司都可直接向直属调查队下达任务。长期以来，国家统计局内部经常是专业司各自为战，且没有一个专职的权威机构来协调，这样时常造成在同一个时期(时点)几项相近的调查任务由不同专业司同时下达，造成各级调查队应接不暇。

第二，我国各级调查队基本上是均匀设队，造成调查资源分配不合理。比如，我国东部沿海地区，通常经济总量和调查总体规模都较大，调查任务十分繁重，但在调查机构和人员编制上并没有很好的体现。例如，广东珠三角9 个地市经济总量占全省GDP 总量的80%多，常住人口占50%多，但中央编办分配给广东21 个地市的人员编制数却基本相同。这种不合理的人员配置进一步造成了调查经费的分配也是均匀平摊的，从而造成一些人口规模和经济总量大的地区存在人员和经费特别短缺的现象，最终从统计投入的角度影响到调查数据的准确性。虽然说，按照抽样的基本原理，调查样本量及调查资源无须按经济总量和总体规模大小成比例分配，但是各地实际调查工作量的大小还是要适当考虑的。

第三，887 个国家抽样调查县对全国农村总体的代表程度逐渐降低。按照现行的调查机构设置，我国仅在887 个国家抽样调查县设立县级调查队，开展农产量和农村住户等方面的调查。30 多年来，国家抽样调查县基本没有变化。但是，随着农村地区整体社会经济的变化与发展，各地农村的发展快慢程度及其结构变化并不一致，且相对差距越来越大，导致887 个县对农村总体的代表程度逐渐降低，从而造成对全国农村总体的抽样估计、推断难以准确。

(二)局、队关系还未完全理顺

从横向上看，我国政府统计系统在国家统计局以下采用局、队分家的管理模式。地方各级统计局既对地方政府负责，又接受上级统计局的业务领导;而各级调查队直接隶属于国家统计局，只对国家统计局负责。这种组织机构设置的初衷在于维护统计调查的独立性，提高调查效率，出发点是好的。但是，两者的关系还未完全理顺，即国家统计局直属的省、市、县三级调查队与同级的地方统计局存在机构层叠，在事权、人权和财权等的制度安排与机构设置上存在不少问题，很多环节还没有理顺。

首先，局、队在事权安排上不合理，业务职能划分不明晰，很多调查业务未能科学划分。一方面，地方统计局保留了大量国家年报、季报以及规上、限上、资质以上企业的调查任务，还要承担普查和地方政府需要的专项调查任务，从而造成地方统计局主要从事日益繁杂，但又只是局部资料的搜集汇总上，而本该承担的统计行政管理及统计分析、咨询和监督的职能却不能得到有效发挥。另一方面，从事专业统计调查的各级调查队却只承担了规下、限下、资质以下企业和城乡住户、农产量等局部和少量的调查任务。显然，在这种条块分割的事权安排下，谁都不可能单独完成国家和地方的调查任务，且容易造成同一指标，国家与省、省与市的数据不一致，相互“打架”的现象。

其次，在上述事权安排不合理的情况下，各级统计局和调查队都要同时完成国家和地方的调查任务，这就难免在机构设置、人员安排、调查项目、调查内容等方面出现重复、交叉，进而可能出现工作上的摩擦、矛盾和冲突，最终造成调查资源的浪费。

最后，在经费预算和拨付上，也存在诸多问题。一方面，各级统计局和调查队都在抱怨业务经费不够，抱怨国家拨付的经费与布置的统计任务不匹配;另一方面，又存在着由于大量业务重复造成经费的巨大浪费;而且由于国家在下拨经费时并没有充分考虑各地社会经济发展水平的差异和承担调查任务的不同，从而造成很多地方的调查队经费不足，需要地方财政弥补，这就使得各级调查队难免与地方政府存在某种利益关系，进而难以做到独立开展统计调查且只对国家统计局负责。

(三)调查队内部机构设置不够科学

从内部结构来看，直属各级调查队内部的机构设置不够科学。目前，调查队系统基本上还是沿用计划经济时代按专业设置机构的做法，其内部各专业部门都是从自身管理出发，设置本专业的调查项目、调查方案、指标体系，然后分项目独立开展统计调查采集数据的。不同的专业部门根据各自负责的调查项目，构建各自的调查网络和抽样框，实施各项调查工作，调查数据处理、分析也采用不同的程序。

这种专业割据、各自为政的现象在省级调查总队这一级别表现得尤为突出。根据国统字〔2006〕43 号文件《国家统计局关于印发广东调查总队职能配置、内设机构和人员编制规定》，广东调查总队的内设机构主要有:农业调查处、农村住户调查处、城镇住户调查处、工业调查处、服务业调查处、统计监测处、生产投资价格调查处、消费价格调查处、商业和投资建筑业调查处以及专项调查处等。比如，农业调查处和农村住户调查处开展的各自范围内的调查在调查网络、抽样框、基层调查力量及数据处理、分析、开发及其结论等方面必然存在众多重叠之处，难以严格分开;再比如城镇住户调查处与消费价格调查处，工业调查处与生产投资价格调查处等也均有重叠。内部机构设置的不科学，至少在统计调查投入与产出两方面造成不利影响:

第一，目前我国整个政府统计系统的业务经费和人力资源并不充裕，但大量的经费和人力却因统计调查机构设置的不科学而被浪费在重复调查上了，结果用了大量的统计投入却只获得了有限的统计产出。而在数据库建设、统计资料深度分析开发、统计执法检查、研究新的统计指标等方面却严重缺乏人力和经费，没有产生足够的成果。

第二，各专业部门专业割据、各自为政的现象最终也会造成调查数据相互割据，调查分析成果难以在各部门之间交叉共享，进而难以得到充分的开发和利用。调查队系统内部尚且不能合理有效地开发和利用自身的数据资源，那更谈不上很好地满足外界的需求了。

(四)基层调查力量薄弱

当前，调查资源的整体配置，呈现明显的倒“金字塔”特征，越是基层，人均占有的调查资源就越少。基层调查力量较为薄弱，而调查任务却相当繁重。同时，基层调查队伍还存在人员老化、文化水平和专业素质偏低等问题，真正懂统计、会调研、能分析的人员较少。目前，对基层基础性调查工作的要求越来越高，职业素质与基层工作要求不相适应的矛盾越来越突出，从而使得基层的基础数据质量难以得到保障。

综上所述，直属调查队管理体制存在的上述问题会直接影响到随后的调查队伍建设、抽样技术方法应用、数据库建设、调查技术手段、法律支撑以及后勤保障等各个环节，从而最终影响和制约我国统计调查数据质量的提高。

四、改革和完善直属调查队管理体制的建议

综上所述，我国现行调查队管理体制仍然需要不断改革。本文提出后续改革的基本思路为:按照统计调查(特别是抽样调查)数据的产生机制，整合现有的调查资源，强化国家统计局直属调查队建设，逐步摆脱国家统计局对地方统计局的单一依赖关系，同时理顺局队关系、部门关系，明确职责分工，在此基础上合理调配统计力量，提高统计整体功能。当前，改革的重点是加强两头(即加强国家统计局和基层调查网点力量，使基础数据的生产环节更加独立、客观)，精壮主干(即建立健全精干高效、运转灵活的省、市两级调查队)。从我国当前的实际情况来看，可重点从如下几方面进行改革。

(一)组建“国家—省(区、市)—市(地、州、盟)”三级直属调查队体系

第一，组建国家调查队。国家统计局可整合已有的农村社会经济调查司、城市社会经济调查司和服务业调查中心等相关专业司，组建国家调查队，并由一名国家统计局副局长专职领导。作为国家级政府统计调查的专门机构，国家调查队主要负责领导和协调全国各省(区、市)的统计调查工作，特别是能够有效协调各专业司与省级调查队之间的矛盾和冲突，同时还负责汇总全国调查资料，以及推断全国及各省(区、市)的各项社会经济发展数据。

第二，充实加强市级调查队，取消县级调查队。由于我国地市一级行政区域都是以中心城市为核心并连接周边地区而形成的，中心城市在该地区的社会经济发展中起着主导作用。这表明，应该充实加强市级调查队，以保证能够取得各省(区、市)辖区内各个地市的城市和乡村社会经济发展状况数据，满足各地区统筹城乡发展的需要。另一方面，取消县级调查队后，各地区的调查机构居于该地区的中心城市，与本地区各个乡镇的距离相对适中，随着农村地区“村村通公路”工程的完成，调查实施相对便利，费用也不会太高。因此，各市级调查队在实施各项农村调查时，可委派调查队伍深入本辖区内各行政村样本点开展调查工作，对于某些偏远的农村地区可联合当地的统计部门协助开展调查工作。当然，如有必要，还可与县级统计局合作组建临时调查队伍，或聘请一批调查人员完成各县的调查工作。

按照上述三级直属调查队的组织体系实施全国范围的调查工作，至少具有以下几方面优势:

首先，成立国家级的政府统计调查机构——国家调查队，有助于树立国家统计调查的权威性，并能够有效地组织和领导各专业司与省级调查队之间的调查任务分配，协调其内部之间存在的矛盾和冲突。

其次，取消了原有887 个国家抽样调查县的调查机构和队伍，一方面精简了调查机构，减少了行政运行成本;另一方面，可以保证各类统计调查，特别是关于三农方面的调查，其调查样本可从全国所有县(市、区、旗)中随机抽取样本，也可从各省(区、市)辖区内所有的乡(镇)或行政村中随机抽取样本，并定期进行各种形式的样本轮换，最终提高各期轮换样本对全国或各省(区、市)总体的代表性，从而从根本上改变国家抽样调查县一经确定几十年不变的现状，避免了样本的老化。

(二)根据各地调查队实际工作量大小合理分配人员编制和调查经费

国家统计局应根据各地调查队的实际调查工作量大小，充分考虑其辖区内的经济总量、企业数量等调查总体的规模大小，通过科学测算与分析，给出科学合理的人员编制和经费预算，使得不同地区的调查队所拥有的人力及经费能够稳定和充足地保证各项调查工作的正常开展。具体来分析，包括如下几方面:

首先，应依据各地的社会经济总量和主要调查总体的规模大体估算调查工作量的大小，在此基础上确定调查机构的人员编制数，且中央下拨各地的调查经费应与各地调查的工作量大小成比例，并尽量保证各地调查队编制人员的工资福利与同级的地方统计局工作人员基本一致。

其次，对于各项统计调查经费的核定，国家统计局应对各项统计调查的任务轻重、工作量大小等进行多角度、全方位分析，提出经费的总预算，并明确各级政府应负担的项目、范围和比例。

最后，在调查经费标准的制定上还应充分考虑各地的综合经济实力、地理状况、人口、土地面积、基本单位总数等基本情况，合理确定各地的调查经费标准，并根据社会经济形势变化及时做出调整。

(三)处理好局队关系，做到分工明确，各司其职

各级统计局和直属调查队都是为满足国家对国民经济和各项社会事业实施宏观调控管理的信息需求而设置的统计机构。直属调查队目前只承担了部分统计信息的调查、搜集职能，另一部分统计信息的调查、搜集职能仍由各级统计局完成。目前，局、队之间不同的隶属关系和管理体制显然不利于各项统计职能和统计总体功能的发挥。

从近期来看，各级调查队应与同级的统计局明确分工，做到互不重叠、相互配合并相互制约，实现信息共享，不得重复建设和重复调查。国家统计局在各省(区、市)设立的直属调查总队是各省(区、市)区域内统计调查机构和队伍的领导机构，负责组织和领导本省(区、市)区域内各地市的统计调查工作，并负责汇总本省(区、市)区域内各地市的统计调查资料，推断出本省(区、市)的社会经济发展状况及其变化信息;而市级调查队隶属于省级调查总队，独立行使调查职权，开展各项统计调查工作，及时、准确地向省级调查总队上报本区域内的调查数据。各级地方统计局主要负责管理、贯彻及组织领导当地的统计和国民经济核算工作;监督检查当地和下级统计部门的统计法律、法规的贯彻实施情况;负责统一核定、管理、公布基本统计资料，定期向社会发布国民经济和社会发展情况的统计信息，并对国民经济、社会发展和科技进步情况进行统计分析、预测及监督;负责组织指导当地统计专业知识和业务知识培训。

但是，统计信息的调查、搜集仅仅是统计三大职能之一，统计还具有咨询和监督的职能。因此，从长远来看，本文提出如下改革思路:

第一，各级地方统计局应脱离地方政府的领导。统计具有监督的职能，目前各级统计局隶属同级地方政府领导，严重削弱了统计对各级地方政府的监督职能，降低了统计数据抗干扰的能力。因此，各级地方统计局脱离同级地方政府的领导，直接由国家统计局实行垂直领导，只对上级统计局负责，各项统计业务经费纳入中央财政预算，统一由中央财政直接拨付。

第二，局、队合并。各级统计局和调查队本是一体，调查队承担的统计信息的调查、搜集任务只是统计职能的一部分，各级调查队应回归统计局，这样更加便于各项统计职能的协调配合，以及统计总体功能的发挥。因此，各级地方统计局在脱离地方政府的领导之后，应考虑如何更好地统筹各级地方的局、队工作，这样既有利于统计总体功能的发挥，又能够有效地避免调查数据受地方政府的干扰。

(四)各级调查队内部应按照统计调查的基本流程设置专业机构

国家统计局要有决心和魄力进行相应的改革，取消各级调查队按照专业设置内部机构的传统做法，彻底打破内设机构各自为政的格局，应根据直属调查队的职能定位及内部工作的基本流程来重新设置内部机构。

具体来说，直属调查队应按照统计调查的基本流程及行业差别设置内部机构。统计调查的基本流程包括方案设计、各类名录及地域数据库建设、抽样框建设与维护、调查样本抽取及各期样本轮换、实地调查及数据录入、调查数据汇总及抽样估计与分析、调查监督、调查数据质量评估及事后调整等步骤。内设机构应按照上述流程来设置相应的部门以配合完成整个调查工作，比如应专门设立数据库与抽样框建设及维护机构，以及由精通抽样技术的人员组成一个部门专门设计各类抽样方案抽取随机样本，并实施科学的样本轮换，这些在以前的内设机构中都没有得到很好地重视。对于工作量较大的部门，如调查数据汇总、抽样估计与分析的部门，可根据行业差别再拆分为几个部门，如专门负责城乡社会经济发展数据汇总、估计与分析的部门，专门负责企业数据汇总、估计与分析的部门。

按照上述方案设置内部机构，不仅可以避免各部门之间的工作重叠、责任不到位的现象，还可以从专业化的角度科学合理地调配人才资源和队伍，另外还能更好地监督、检查各部门的工作效果，统计调查的哪个环节出了问题就直接找对应的部门负责，从而实现分工明确、责任到位。在内设机构调整的工作中，还有必要重点强调以下两方面:

第一，内设机构调整的重点应该是省级调查队内部的各处室单位，因为统计调查大都是以省(区、市)为总体独立抽取样本开展调查的，其主要工作流程基本包含了整个统计调查过程，因而应重点加以调整。

第二，应根据社会经济形势的变化及调查手段的不断改进及时调整内设机构。比如，目前消费价格问题是社会各界比较关心的问题，在调查手段方面，即将要推行的“企业一套表”布置采集数据的模式以及与“企业一套表”相配套的网上直报系统，这些变化都应及时影响到内设机构的调整及不同部门工作重点的变化。

(五)整合、完善直属调查队基层调查网络和队伍

直属调查队在新的组织管理体制确立后，其调查网络要按照新的项目管理方式重新整合为农村调查网络、城镇调查网络及第一产业之外的各产业调查网络等三套网络体系，并及时对其维护和更新。在基层调查队伍建设方面，由于取消了县级调查队，本文建议由市级调查队派驻抽中社区和乡村的调查指导员及联络员(可由当地统计部门的人员兼任)，并由其负责聘任和培训临时调查人员(如乡镇统计助理、村会计、社区干部等人员)负责基层现场调查，从而使得直属调查队伍能够成为一支覆盖全国、机动灵活、高效运转的调查队伍。

在基层调查队伍建设过程中，还应重点抓好以下几方面工作:

第一，强化基层调查队伍的政治素质和业务素质建设。加强基层队伍的思想政治工作，提高政治觉悟，培养调查指导员、联络员和临时调查人员的良好工作作风和职业道德是统计调查基层工作有效开展的必然要求。在此基础上，还应加强上述人员的业务素质，定期开展培训工作。

第二，适时提高基层调查人员的待遇标准。市级以下组建的这支基层调查队伍是松散的，分布在最基层，工作在第一线。为了提高其积极性和主动性，必须按照市场价值规律来经营这支基层调查网络和队伍，适时提高待遇标准。由于取消了县级调查队，能够节省出一大笔业务经费，从而基本上能够满足基层调查网络和队伍适时提高待遇标准的要求。

第三，按照统计调查的职责和任务，制定相应的岗位责任制和与之配套的考评奖惩制度、责任追究制度。市级调查队应建立专门的基层数据质量评估小组，定期对基层调查数据质量进行评估，并根据评估结果做出奖惩决定，并追究责任，做到赏罚分明，以更好地促进工作积极性和主动性。

五、结 语

本文从我国政府统计管理体制的实际情况出发，针对直属调查队横向、纵向方面的机构设置以及内部、外部方面的工作关系等存在的问题，进行全方位的改革，从而协调和解决好各个环节、各个方面存在的矛盾、关系，在节省调查资源和经费的情况下，提高了统计调查组织管理效率，为各项统计调查工作的顺利开展以及准确、及时地产生各类统计调查数据提供了切实可靠的组织保障。

这套新型的组织管理体制不仅考虑到统计调查，特别是抽样调查理论的适用性，还考虑到我国现行政府管理体制和统计调查制度的特殊性，其不仅能够解决现行组织管理过程中存在的各类矛盾和问题，提高统计调查效率，而且还大致勾画出我国未来统计调查管理体系改革的整体框架和思路，更为重要的是，还能够为后续的统计调查制度、方法体系等多方面改革的顺利推进铺平道路。