国有企业改革的淡马锡模式

孙兴杰

按新加坡国有企业改革的淡马锡模式，国企退出，国资重新布局，通过控股、参股等多种方式，不仅实现了国有资本的优化配置，也放大了国有资本的功能，提升资本的效率，也就是从管企业转变到管资本，重新界定政府与市场的边界，减少政府对企业决策、运营的干预。

2015年9月13日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称指导意见），这是新时期国有企业改革的纲领性文件。国有企业改革一直是中国经济改革的试金石，也是未来中国经济持续发展的关键一环。在国有企业改革的过程中，新加坡的淡马锡控股一直是中国研究、学习甚至模仿的对象。淡马锡被认为是世界上管理最好的国有企业，既为国有企业的存在提供了充分的理由，也为高效的国有企业运营之道提供了经验。问道淡马锡，也是中国国有企业改革的重要智力和思想资源。

新加坡财政部是淡马锡的出资人，自成立以来，淡马锡获得了年收益率16%的优异成绩，2015年发布的报告显示，淡马锡的总资产为2660亿新元，同比增长430亿新元。淡马锡印证了国有企业也可以成为财富创造的载体。然而，淡马锡只有一个，它的成功是否可以复制，尚未可知。中国的国企改革不但要借鉴新加坡的经验，更要从本国的国情尤其是国企面临的各种困境与难题出发，以服务于国民经济发展为目标，最终要融入到中国市场经济体系之中。

国资巨兽：淡马锡控股

谈及淡马锡，很多人都会接受这样的判断：这是非常成功的国有企业模式。然而，淡马锡已经不仅仅是国有企业的实现模式，毋宁说它是一种资本运作的方式，通过市场化的运营，国有资本不但可以控股一些“自然垄断”的行业，更可以成为资本国际化的方式。淡马锡是市场化的国有资本运营的典范，这与其资本的属性关联性并不没有想象的那么大。淡马锡所持有的资本可以与任何一家富可敌国的跨国企业媲美，淡马锡占新加坡经济总量的13%，它所控股企业的市值占新加坡企业总市值的47%，可以说，淡马锡代表了新加坡经济的整体水平与实力。

淡马锡的发展历程其实是新加坡经济崛起的缩影，也代表了新加坡经济的特质。淡马锡的使命是“创造并最大化长期的股东价值”，因为淡马锡是一家投资公司，要按照商业原则持有和管理资产。这一理念已经超越了资本的性质，跨越了私人与国有的界线，股东价值是投资公司的使命所在。在2002年的时候，淡马锡的宪章中还是体现了浓厚的国家色彩：即淡马锡为新加坡的长期利益持有并管理新加坡政府在企业中的投资。通过培育成功、有活力的国际业务，淡马锡将帮助扩大和深化新加坡的经济基础。而现在淡马锡更凸显其商业化的原则，淡化了国家色彩，按照投资公司的行为模式进行资本运营，实现股东价值。当然新加坡政府依然是淡马锡的最大股东，国家利益就嵌套在商业过程之中。

从1974年成立以来，淡马锡也经历了多次变革，但整体的方向就是商业化、市场化，淡马锡的政府色彩越来越淡，2011年之后，已经没有政府任命的官员。淡马锡成立之初，其主要职能是实现新加坡经济的腾飞。在上世纪70年代，新加坡经济处于起飞阶段，政府投资一些新兴企业，以建立新加坡经济的基础，包括航空、港口等关系到国计民生与经济发展的基本设施。李光耀的精英治国理念不仅运用到了政府之中，也以此来建立新加坡的经济管理框架。当时新加坡不仅缺少资本，更缺少一流的企业家人才，因此新加坡从学习成绩名列前茅的青年学生中挑选最优秀的人才，输送到欧美一流大学深造，将他们培养为新加坡的企业家，带领新加坡的企业一路前行。等到这些企业成长起来之后，让它们独立运作，比如新加坡航空、新加坡港务集团等。而淡马锡也成为这些一流企业最大的股东，甚至是唯一股东，新加坡排名前十的企业，淡马锡涉足其中的7家。此外，淡马锡还通过参股、产权经营等形式涉足2000多家企业。可以说，淡马锡已经从“企业家”变成了“投资人”，成为成百上千企业的“宗主”。

淡马锡的资本、人事以及经营都是按照商业化原则进行的，政府通过淡马锡实现资本的增值，从而将主权财富做大做强。淡马锡是国有资本实现的一种形式，但它没有特权，更不要说法外的权利。权力与资本之间的勾兑难免会带来寻租、裙带关系等腐败现象，只有多方面的监督才能减少这些弊端，构建完善的公司治理结构以实现长久的稳定与发展。淡马锡在董事会的指导下，依据商业考量及灵活性进行投资和商业决策。董事会成员每年都要更换，且主要是非执行独立董事，主要来自于商界领袖。董事会中设立执行委员会、审计委员会以及领袖培育与薪酬委员会，各司其职，形成了内部的监督与制衡的治理机构。新加坡的法律规定，除非关系到淡马锡过去储备金的保护，新加坡总统或淡马锡的股东——新加坡财政部长都不能参与到投资及任何商业决策。淡马锡实现了彻底的政企分离，财政部作为出资人，也不能介入到淡马锡的人事与经营之中。

淡马锡成长为世界一流投资公司经历了四十多年的过程，为我国国有资本的发展与改革提供了可资借鉴的标本。然而，中国的国企改革未必能够模仿现在的淡马锡模式，毕竟中国国企的改革还处于攻坚阶段，无法跨越淡马锡所经历的各个发展与改革阶段。

国企改革再起航

《指导意见》对国有企业所承担的角色进行了界定：国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。也就是说，中国国有企业承担着多重的角色和功能，无法完全模仿淡马锡的模式进行改革。然而，国企改革的方向却与淡马锡是一致的，也就是形成市场化的国有资产管理模式。

中国的经济改革从农村开始，但是工业化的活力却来自国有企业改革。在计划经济时代，只有国有企业和集体企业，改革开放以来，外资企业进入，同时民营经济也发展起来，形成了外资、民资与国资企业三足鼎立之势。为了吸引外资，中国曾经对外资企业采取了多种土地、税收等方面的优惠政策，而为了激发国有经济活力，也对国有企业实行了诸多差别性的优惠政策。这些政策在一定时期里是有利于经济增长的，但是却不利于法治市场经济体系的构建，不利于激发各个市场主体的竞争意识和活力，反而会形成一种庇护关系、寻租关系。endprint

《指导意见》也指出：国有企业仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题，一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，国有资产监管体制有待完善，国有资本运行效率需进一步提高;一些企业管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出，企业办社会职能和历史遗留问题还未完全解决。简而言之，国有资本需要真正的市场化，成为平等的竞争主体，切断从权力资源中寻取资金的渠道和可能性。未来国企改革的目标就是“形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家。”

这一目标似曾相识，李光耀在打造新加坡国有企业巨头的过程中也秉持类似的理念，新加坡经济的发展需要一流的企业家，中国也是如此。市场经济条件下，最稀缺的资源就是企业家精神，而企业家精神的培育则需要法治与平等的条件。

近些年来，国有企业已然成为中国经济的核心支柱，但是国有企业也面临诸多诟病，凭借各项优惠的政策和红利，获得了不成比例的好处，也有学者认为国有企业的利润并不是来自创新，而是垄断带来的租金。国有企业要做大、做优和做强，根本上说需要国有企业创造技术红利。在当下的国有企业格局中，国企种类繁多，但主要根据部门和地区进行管理，行政色彩浓厚，产权关系不明晰。

新时期的国企改革将实现分类管理与监督，将国有企业分为商业类和公益类两种，从而简化国有企业监督与管理的类型，也可以建立更加简洁和统一的国有企业管理模式。

建立现代企业制度是实现国有企业改革目标的根本制度保障，在上世纪90年代后期我国就提出建立现代企业制度的改革目标，但直到现在依然存在董事会形同虚设、“一把手”说了算等问题，从国企反腐所暴露出的一些问题就能看出，裙带关系腐蚀了国企的活力，甚至造成了国有资产流失，制度的约束力有待加强。要建章立制，以制度来管理几百万亿元的国有资产，切实实现“全民”的股东价值。以淡马锡为例，国企退出，国资重新布局，通过控股、参股等多种方式，不仅实现了国有资本的优化配置，也放大了国有资本的功能，提升资本的效率。这也就是从管企业转变到管资本，重新界定政府与市场的边界，减少政府对企业决策、运营的干预，当然也要切断企业从政府中获取优惠与红利的渠道。

外资在中国的超国民待遇已经逐渐被取消，国企改革也需要为构建平等竞争的市场经济秩序做出应有的贡献。这不仅是中国经济改革的题中之义，也是国有资本“走出去”的必备前提。淡马锡不仅是新加坡的，也是国际性的。endprint