论人民政协制度的历史与发展

柏剑波　刘孝林

[摘要]中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是我国的一项基本政治制度，中国人民政治协商会议是其制度承载体，它具有三位一体的功能：中国人民爱国统一战线的组织，中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构和我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民政协从初始设计中的临时性建国筹备会议到代权力机构到统一战线组织再到中国特色社会主义政治体制的重要组成部分，其经历了一个从萌芽、产生、破坏到重建与发展的过程。

[关键词]人民政协制度；制度变迁；历史发展

一、人民政协制度形成的理论渊源与实践准备

中国人民政治协商会议具有统一战线组织和党派合作机构的双重身份，同时又是发扬社会主义民主的一种重要形式。作为一种承担多种政治功能的制度，人民政协制度的形成有着复杂的前提条件。它的理论渊源主要有三个即马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论。

从国际共产主义运动的普遍经验与中国共产党所面临的实际情况来看，在无产阶级政党诞生之初，与强大的阶级敌人相比其力量总是相对弱小的，无产阶级政党的生存问题遂成为首要问题，统一战线作为无产阶级政党的生存策略的重要性就有了现实价值。1920年列宁在《共产主义运动中的“左派”幼稚病》中指出“要战胜更强大的敌人，只有尽最大的力量，同时必须极仔细、极留心、极谨慎、极巧妙地利用敌人之间的一切‘裂痕，利用各国资产阶级以及各个国家内资产阶级各集团各派别之间的一切利益对立，另一方面，要利用一切机会，哪怕是极小的机会，来获得大量的同盟者，尽管这些同盟者是暂时的、动摇的、不稳定的、靠不住的、有条件的。”[1]中国共产党秉承这一理论在革命进程中先后创立了国共统一战线、工农民主统一战线、抗日民族统一战线和人民民主统一战线。在这些统一战线之中，既有阶级之间的联合，又有党派之间的合作。党派合作含于统一战线之中的历史经验为其后的人民政协制度既是统一战线组织又是多党合作机构的双重性质做了诠释。1927年至1937年，国共合作破裂，中国共产党建立了工农民主统一战线，开始尝试建立自己的民主政权，这一时期的统一战线之中加入了民主的内涵。由于1936年西安事变的爆发以及1937年日本全面侵华的开始，蒋介石被迫同意进行第二次国共合作，建立抗日民族统一战线。从抗日民族统一战线开始，统一战线的组织化和结构化形态开始萌芽。

二、人民政协制度的萌芽

人民政协制度的萌芽包括两方面的内容，一个是1938年7月在武汉成立的国民参政会，另一个是1946年1月召开的政治协商会议。

国民参政会是国民政府设立的带有民意性质的机构，它不是完全的民意代表机关，但在一定程度上表现了人民的意志，所以从性质上来说是一种特殊的“准民意机关”，这与人民政协作为统一战线组织的性质是有区别的。虽然二者的性质不同，但从制度形式的角度来说国民参政会为人民政协制度奠定了初步的组织机构和组织形式。长期以来，统一战线的功能只存在于中共的政策行为中而并没有一个明确的组织载体，因为统一战线必然涉及到中共与其他政治力量派别尤其是与国民党之间的关系，在共产党力量弱小又缺少国际支持的情况下能否成立统一战线组织很大程度上取决于对方的态度。第一次国共合作是采取“党内合作”的形式，在第二次国共合作中中国共产党建立国共合作组织形式的要求遭到了国民党的拒绝，只能转而争取建立一个类似的机构。国民参政会虽然不是统一战线的制度形式，但是却是中国共产党第一次通过一个制度平台进行统一战线工作的机构。

从政党制度的角度来说，国民参政会与人民政协都涉及到了中国政治制度中的一项基本矛盾，即一党专政与多党共存之间的矛盾。在国民参政会中，国民党作为执政党出于一党专政的目的不愿意承认其他政治党派的合法地位，但对于多党并存的现状却暂时无力改变，同时出于获得政治支持的现实需要还要将各种政治力量都囊括进国民参政会之中，所以一方面国民参政会在人员构成上广泛包括了各党各派以及无党派人士，另一方面，国民党又试图通过种种手段控制国民参政会以维持一党专政。理论上具有“准民意机关”性质的国民参政会在实际运行的过程中扮演的其实是一种党派合作的政治组织与咨议机构的角色，这就使其与人民政协有了更多的相似之处。

与国民参政会不同，政治协商会议只是一次临时性的会议，并没有形成一种制度，但它开启了多党合作与政治协商的先河，为人民政协做了思想理论准备。人民政协之所以能够在1949年至1954年代行全国人民大表大会的职权与政治协商会议有着极其特殊的联系。各方围绕政治协商会议所进行的斗争，以及政治协商会议本身所取得的成果，都使得这样一种“政协路线”为人民所认可。如果说1946年召开的政治协商会议还有合法性缺陷的话，1949年的中国人民政治协商会议已经在一定程度上解决了这一问题，政治协商会议通过其自身的行为赋予了“政协路线”以合法性，这是第一届中国人民政治协商会议能够成为代权力机关的前提条件。

三、人民政协制度的确立

1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开标志着人民政协制度的诞生。人民政协制度是历史必然性与历史偶然性共同作用的产物。在第三次国内革命战争后期，中国共产党的实力自1921年以来首次超过了国民党，成为当时中国最主要的政治力量，经过长期的统一战线实践，建立一个统一战线机构的条件已经成熟。然而，在最初的“五一口号”中，中共并没有将中国人民政治协商会议制度化的打算，政治协商会议只是召集人民代表大会的前奏，然后由人大选举产生中央人民政府，它具有两个特点“小规模”与“临时性”。在“五一口号”发布后的一年中，中共在军事形势上的急剧发展使得情况发生了根本性的变化，中共中央接受了东北一些民主人士的建议，由政协直接代行人大的职责。人民政协能构够成为一项制度被确立，其直接原因是斗争的战略需要和东北民主人士的临时动议。

中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了三项重要文件：《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》。《中国人民政治协商会议组织法》在人民政协组成人员的构成与产生方式、全体会议的召开与职权、全国委员会与地方委员会的设立等方面都作了具体的规定，人民政协的制度机制框架被基本确立下来。1954年第一届人民代表大会的召开，标志着人民政协代行国家权力机关职能的结束。1954年12月，毛泽东发表的《关于政协的性质和任务》的谈话指出了人民政协作为统一战线组织存在的必要性和作用，对此后人民政协制度的建设起了方向性的作用。在职能复位的前提下，人民政协二届一次会议制定的《中国人民政治协商会议章程》再次确认了人民政协是统一战线组织的性质，并规定了人民政协功能复位后的组织结构与工作方式。随后在1957年和1958年又先后颁布了《中国人民政治协商会议全国委员会地方工作委员会暂行组织简则》和《政协全国委员会工作组组织简则》作为补充。在1965年的《中国人民政治协商会议全国委员会工作组组织简则》中，政协全国委员会下设了国际问题、文化教育、科学技术、医药卫生、工商、民族、华侨、宗教、妇女九个工作组，是这一时期人民政协自身制度建设的重要内容。除却具体的制度架构之外，毛泽东在《论十大关系》中提出的“长期共存、互相监督”的八字方针，被正式列入1956年《中国共产党第八次全国代表大会关于政治报告的决议》中，成为人民政协工作的基本方针。

综上所述，在1954年至1966年12年间，人民政协制度在制度功能、组织结构、工作方式、工作方针等方面都得到了逐步完善，还形成了“两会”的制度惯例。但是在这一时期，人民政协制度在国家制度体系中却处于边缘化地位。在建国之后的一段时期内，人民政协在国家政治生活中发挥了重要的作用，但这种重要性并不是源于人民政协本身的制度定位，而是因为它代行了人民代表大会的职权。而且，自1956年开始，中国的国家性质发生了改变，完成了由新民主主义国家向社会主义国家的过渡。

四、人民政协制度的破坏与重建

1966年5月，中共中央发出关于开展文化大革命的《五·一六通知》，人民政协制度开始陷入瘫痪。1966年8月，根据周恩来的指示，全国政协和地方政协全部停止办公，人民政协制度名存实亡。这种情况一直持续到1978年，人民政协制度才从破坏与停滞的状态中逐渐恢复过来。1978年2月24日至3月8日，政协第五届全国委员会第一次会议召开，会议通过了人民政协的第二部章程，这是人民政协制度进行重建的良好开端。与1954年的第一部章程相比，第二部章程在一定程度上还带有“文革”的色彩，并加入了解放台湾的内容。1982年宪法修改在序言中增加了关于人民政协的性质、地位和作用的规定，即“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”[2]这是宪法对人民政协在国家政制中地位发展的一种肯定和确认。

五、人民政协制度的发展

1989年中共中央颁布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，将民主党派界定为“参政党”，并明确规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是实行这项基本政治制度的重要机构。”[3]对人民政协的性质表述为：“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所。”[4]从此，人民政协作为实行中国基本政治制度的重要机构获得成长空间。1995年八届政协全国委员会第九次会议制定了人民政协履行职能的规范性文件《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，明确了人民政协的三大主要职能，人民政协的工作重点转移到履行职能建设上来。2004年政协章程修正案提出人民政协是国家政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，表明在国家制度层面的设计中，人民政协承担着发扬社会主义民主的重要功能。2006年中共中央颁布的五号文件《关于加强人民政协工作的意见》，以执政党文件形式进一步明确了人民政协作为多党合作和政治协商重要机构的定位，再次强调了“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用”，[5]人民政协的发展有了进一步的理论依据与政策支持。这一系列重要文件的出台表明，人民政协是中国特色政治体制的重要组成部分，成为构建现代国家政制战略性的存在。中共十七大认定，政治框架的四大主体制度是：人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。人民政协作为中国政党制度的重要载体与中国政治体制的重要组成部分，与人大、政府在中国政治体制中同样具有独立性的主体地位，作为“四大班子”之一参与政治生活拥有更为有力的理论与政策依据。中共十八大在健全社会主义协商民主制度的基础上，提出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，[6]是对中国人民政治协商会议发扬社会主义民主功能的重要理论总结。

[注释]

[1]列宁选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995：189.

[2]张晋藩.中国宪法史[M].北京：人民出版社，2011：538.

[3]中共中央文件选编[M].北京：中共中央党校出版社，1994：461.

[4]中共中央文件选编[M].北京：中共中央党校出版社，1994：468.

[5]中共中央文献研究室编.十六大以来重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，2008：260.

[6]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012：24.