江门市基本公共服务均等化水平评价研究

王小斌，邵燕斐，2，黄敏怡，黄安妮

(1.五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020;2.华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

一、引言及文献综述

平等享受基本公共服务不仅是每个公民应有的基本权利，也是社会主义公平正义的本质要求。公民应该平等地分享改革发展的成果，因为分配正义的伦理价值在于人的基本需求普遍满足、人的尊严和自由基本达成和最终实现社会平等的伦理理想［1］。放任基本公共服务差距的扩大不仅会造成社会矛盾和冲突层出，也违背了社会主义公平正义原则。实现基本公共服务均等化是区域经济社会统筹协调发展的重要手段，只有让老百姓共享社会发展成果，才能保证底线公平，解决社会矛盾和降低公共风险。随着社会经济的快速发展，江门市的财政收入一直保持稳定快速增长，但由于江门市各地区经济条件、历史发展和政府财政能力等方面的原因，使得地区之间、城乡之间、公民之间的公共服务水平出现非均等化现象。本文旨在探讨江门市基本公共服务均等化的影响因素，并提出相应对策以使得江门市基本公共服务更趋合理化。

在现阶段，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，已成为理论界关注的焦点。对基本公共服务的内涵，国内学术界的研究多年来也是百家争鸣，并未达成统一的认识，也未给出一个准确的定义。基本公共服务均等化的理念最早由英国学者在总结财政联邦主义经验时提出，他们将公共财政的公平与效率相结合，希望以此来解决财政转移支付中出现的问题。在我国，基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的重要前提，也是公共财政的基本目标之一。关于基本公共服务的内涵，许多学者持有自己的观点，例如，王磊认为基本公共服务是国家为公民提供最基本的保障生存权与发展权的服务水平，如基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等［2］。安体富指出基本公共服务是由政府提供的保障人类基本生存权的服务，保障每个人享有基本公共服务是政府责无旁贷的责任［3］。王玮认为城市偏向的基本公共服务供给制度使得农民的基本公共服务消费水平长期处于低水平状态，基本公共服务是全体公民都能公平、普遍地享有国家提供的基本服务，与公民的种族、收入和地位无关。江明融认为公共服务均等化是指政府为社会提供大致均等、一视同仁的服务，但并非简单的平均化和无差异化［4］。贾康认为基本公共服务均等化包含居民享受基本公共服务的机会均等和效果均等两个方面，公民享有的教育、医疗、社保、就业等基本公共服务应该大致一致［5］。曾红颖认为基本公共服务均等化实质是居民享受基本公共服务的机会均等，享受的基本公共服务水平大致相当，实质是强调“底线均等”［6］。傅小随等认为公共服务均等化是指尽可能使公民享有同样的权利，即通过政府干预来消除居民间财富、收入和消费之间的差距，其最终目标就是促进居民消费的均等化［7］。本文认为，所谓基本公共服务是指直接与民生问题密切相关的公共服务，政府运用公共权力，使用公共资源为公众提供各种与民生相关的公共产品与公共服务，它是责任型政府与服务型政府的重要职能，也充分体现了公民的基本权利。

二、江门市基本公共服务均等化水平评价指标体系的构建

本文旨在通过分析江门市基本公共服务供需现状，进一步探讨江门市地区间基本公共服务差异现状与形成原因。在现有文献的基础上，我们从江门市基本公共服务均等化水平现状出发，构建了五个一级指标，分别是基础教育、医疗卫生、社会保障、社区文化和道路交通，同时在每一个一级指标下面设若干个二级指标，如表1所示。相关数据来自《2014年江门统计年鉴》和2014年各市区社会保险信息披露通告以及国民经济和社会发展统计公报。

三、江门市基本公共服务均等化水平比较

在参考林阳衍等 (2014)、戚学祥 (2015)等文献的基础上，本文选取了江门市五项基本公共服务作为研究对象，采用变异系数来反映该市基本公共服务均等化水平。均等化指标分项指数=1－指标标准差/指标平均值*100%。均等化指数介于0－1之间，其值越大意味着地区间的基本公共服务水平越高，其值越小代表该地区公共服务均等化水平越低。

表1 江门市基本公共服务均等化指标体系

(一)基础教育均等化水平

基础教育服务是政府提供公共服务的重要组成部分，尽管基础教育服务有相当广泛的内涵，本文将其定位为小学和初中教育。因为小学和初中教育是基础教育最为核心的构成，它们的均等议题也最为迫切。另外，江门市小学和初中教育的数据统计较之其他基础教育更为完整可靠，测算结果更为真实可靠。本文选取普通小学师生比、普通初中教职工师生比两项指标作为基础教育均等化代理指标。结果表明:普通小学师生比最高的地区为恩平，其值达到7.10%，最低的地区是市区，其值为4.54%。普通小学教师生比的均等化系数为0.8365，说明江门市普通小学师生比均等化水平很高，其原因是江门市在配置教育公共资源工作中，坚持小学教师分配向农村地区倾斜的方针，以至城乡间小学教师资源差距不明显。目前，江门各地区农村学校缺小学教师的局面已得到根本改变，农村教育教学条件明显得到改善，城乡间基础教育差距逐步缩小。普通初中师生比最高的是城区，达到了8.93%，最低是鹤山，为7.46%，但二者差距也不大。普通中学师生比的均等化系数为0.9247，说明江门市普通中学师生比的均等化水平很高。最后对以上两个分项均等化系数进行加权，得出2013年江门市基础教育的均等化系数为0.8806，这表明江门市基础教育的均等化程度很高，城乡各区域间的差距相对不大。其原因是近几年江门市不断加大对基础教育的支持力度，特别是加大农村地区教育教学条件的投入。例如，从2013年春季学期开始，江门市免除了义务教育阶段的外省户籍学生和异地务工人员子女的交学杂费和书本费，极大促进了该地区基础教育均等化水平。

(二)公共卫生均等化水平

健康是每个人都应该享有的基本权利，基本公共卫生服务均等化是指国家加大专业公共卫生投入和服务能力，使得每个公民都能获得最基本、最有效的基本公共卫生服务。本文选取万人拥有卫生机构数、万人拥有卫生机构床位数和万人拥有卫生机构人员数三项指标作为公共卫生均等化代理指标。结果表明:万人拥有医疗卫生机构最多的是台山，为4.7368个，最低的市区为2.8507。原因主要是市区医疗机构规模较大，医疗资源较充分且集中，可充分发挥其集约化优势。万人拥有的卫生床位数最多是市区，其值达到50.1055张，最低的恩平仅有21.0897张，二者差距显著;万人拥有卫生机构人员数最多是也是市区，高达80.1266人，最低的恩平仅为34.8211人，二者相差45.3055人，前者是后者的2.30倍。由此得到分项公共卫生均等化的均等化系数分别为0.8162、0.6992和0.7249，最后得到江门市2013年医疗卫生公共服务的综合均等化系数为0.7468，表明江门市城乡居民基本公共卫生服务的差距正在逐步缩小，并实现了较高水平的公共卫生均等化。其原因主要是:近年来，江门市逐步完善基本公共卫生服务经费保障机制，充分发挥财政职能作用，加大基本公共卫生服务均等化投入，广大农村地区医疗条件得到极大的改善，缩小了地区间公共卫生非均等现象。

(三)社会保障均等化水平

社会保障均等化是指城乡居民参保机会均等与结果均等，政府平等地、非歧视性地为城乡居民提供与其基本需求相适应的普惠性社会保障服务。本文选取江门市5种基本保险的参保人数占总人口比重以及社保支出占财政支出比例指标来衡量江门市地区间社会保障均等化水平。结果表明:各地区的基本社会保障的发展状况参差不齐，例如，养老保险参保人数占人口比重最大为台山，达到了84.82%，最低为恩平，其值为63.93%;医疗保险参保人数占人口比重最大的为台山，达到94.48%，最低为75.58%;失业保险参保人数占人口比重最大为江海，其值为30.79%，最低为台山，其值为7.85%;工伤保险参保人数占人口比重最大为江海，其值为30.41%，最低为台山，其值为8.92%;生育保险参保人数占人口比重最大为江海，其值为30.41%，最低为恩平，其值为7.58%;社保支出占财政支出比重最大为蓬江，其值为76.24%，最低为恩平，其值为31.99%。由此得到江门市各分项社会保障均等化的均等化系数分别为0.9077、0.9237、0.5068、0.5496、0.5183和0.6574，最后得到江门市2013年社会保障公共服务的均等化系数为0.6773，表明在社会保障方面江门市地区间的均等化水平较高。

(四)社区文化均等化水平

社区文化均等化是社会主义精神文明建设的重要内容，也是建设社会主义新农村的重要举措。在社区文化方面，我们选取江门市人均公共图书馆藏书、万人拥有电视全年播放时间、万人拥有阅览室座席数和万人拥有广播全年播出时间四项指标来衡量江门市地区间社区文化均等化水平。结果表明:人均公共图书馆藏书最大的为市区，达到了0.7248本，最低的为台山，仅为0.2426本，前者是后者的2.99倍;万人拥有电视全年播放时间最大的为市区，达到了140.7854小时，最低是恩平，为33.5344小时，前者是后者的4.20倍;万人拥有阅览室座席数最大是市区，为6.0367个，最低的鹤山，仅有3.6407个。由此得到江门市人均公共图书馆藏书、万人拥有电视全年播放时间、万人拥有阅览室座席数和万人拥有广播全年播出时间分项均等化系数分别为 0.5778、0.4150、0.7783和0.7502，最后得到江门市2013年社区文化公共服务的综合均等化系数为0.6303。表明万人拥有阅览室座席数和万人拥有广播全年播出时间这两项基本公共服务均等化水平较高，但地区间人均公共图书馆藏书和万人拥有电视全年播放时间的差距较高，而且这种均等化是低水平的均等化，难以满足公民对社区文化的需求［8］。其原因是近年来图书馆运行成本不断上升，但政府投入经费不足，导致其发展相对滞后。其政策启示是:要想提高江门市社区文化均等化水平，在未来时间里不仅需要积极争取地方财政部门的支持，还要鼓励社会力量捐赠与投入，拓宽经费来源渠道，积极探索公共文化多元化投入机制;将农民工文化工作纳入社区日常工作，社区建有的电子阅览室、图书室、文体活动中心等公共文化设施对农民工全部免费开放在服务方式和质量上与社区市民同等对待。

(五)道路交通均等化水平

公共交通均等化是指公共交通的覆盖率均等，包括运营区域覆盖率和运营时间覆盖率大致均等，其实质是城乡居民最基本的通达条件和公路密度差异不能过大。本文选取万人拥有通车里程、万人拥有等级公路、万人拥有高速公路三项指标来衡量江门市地区间道路交通均等化水平。结果表明:万人拥有通车里程最大为台山，达到1.3776公里，最低为蓬江，为0.3196公里;万人拥有等级公路里程最大为恩平，达到了32.3239公里，最低是台山，为8.2732公里;万人拥有高速公路最大是鹤山，为23.7315公里，最低的为城区，仅为7.1650公里。由此得到万人拥有通车里程、万人拥有等级公路和万人拥有高速公路的分项均等化系数分别为0.4990、0.6089和0.5883，最后得到江门市2013年道路交通公共服务的均等化系数为0.5654，表明江门市地区间的道路交通均等化水平不是很高。造成江门市地区间交通基础设施滞后，既有历史的原因，也有现实的原因;既有体制原因，也有非体制的原因。其政策启示非常明显:鉴于江门交通基础设施投资存在一定程度的城乡差异和区域差异，要有针对性制定交通基础设施发展政策，推进交通基础设施投资空间布局合理化。交通基础设施投资要适当向经济欠发达地区倾斜，未来江门市要扩宽对农村交通基础设施的资金投资来源渠道，确保对农村交通基础设施建设投资占财政支出总量的比重逐年上升，发挥政策性金融的筹资功能，逐步缩小农村交通基础设施投融资缺口，改善落后地区交通基础设施条件。

四、研究结论与政策建议

本文在现有文献的基础上，探讨了江门市基本公共服务现状与问题，在此基础上构建相应的基本公共服务均等化评价指标体系，最后，采用变异系数法分析江门市基本公共服务均等化水平。研究结果表明:在江门市5项基本公共服务中，基础教育均等化水平最高，其综合系数达到0.8806;其次为医疗卫生等化水平，其综合均等化系数为0.7468，社会保障综合系数和社会文化综合均等化水平系数相对较低，分别为0.6773和0.6303，道路交通综合均等化水平系数最低，仅为0.5654。说明江门市基本公共服务仍然存在非均等化现象，相对于基础教育事业、社会保障和医疗卫生而言，社区文化和道路交通均等化水平亟待进一步提高。未来江门市要着眼全市基本公共服务差距状况，更加注重经济发展成果的普惠性，加大在社区文化和道路交通的财投入，保证医疗卫生服务准公共产品的有效供给，积极转变政府职能，逐渐从经济建设型财政体制向公共服务型财政体制转型，具体措施如下:

(一)加快城乡户籍制度改革

基本公共服务均等化面临的一个突出问题是户籍制度改革滞后，农民进了城却未融入城市，其身份还是农民。农民工为城市建设付出了艰辛的劳动，理应享有与市民相同的权利与尊严。新型城镇化的实质是推进以人口为核心的城镇化，即破解以前半城镇化。公共服务服务常住人口全覆盖是必然趋势，户籍制度改革不仅有助于进一步提高江门的城镇化水平，而且是江门未来经济增长的持续动力。江门市要进一步推进户籍制度改革，放宽农民工城市落户条件，逐步消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平等。从各方面消除对农民工的差异和“歧视”，为农民工提供全方位的公共服务均等化，保证农民工群体在城市中工作与生活得更有尊严、更有质量、更有保障。

(二)健全公共财政体制

保障承担基本公共服务均等化的基层政府有足够财力是实现基本公共服务均等化的根本保证，只有对政府间财政体制进行全面改革，才能保证公共服务均等化的充分性。要想实现基本公共服务均等化，必须深化公共财政体制改革，建立财权与事权相匹配的财政体制，规范与健全财政转移支付制度，通过公共财政能力均等化实现基本公共服务均等化。必须优化政府间财政转移支付制度，强化政府财政转移支付对于公共服务均等化的作用，增强地方政府提供基本公共服务财力保障。一方面要强化广东省级政府在基本公共服务领域的支出责任，建立财政投入的长效保障机制，加大对落后地区的财政转移支付力度。另一方面要给予地方政府与事权相适应的财政自主权，促进财权与事权相匹配，适度扩大地方税源，增强地方政府财政收入能力。

(三)推动基本公共服务的标准化

当前，我国公共服务标准化进程发展相对缓慢，对地方政府基本公共服务提供机制、评估机制、服务提供标准的立法还比较滞后。公共服务标准化主要目的是明确政府各部门以及各层次的权力责任，构建责任主体明确的行政许可责任体系，实现政府行政管理和公共服务的规范化，最终建立一个廉洁、高效、透明的服务型政府。将标准化建设作为推进城乡公共服务均等化的基本依据，明确不同类型公共服务的责任主体。逐步完善基本公共服务标准化体系，对地方政府提供的基本公共服务项目、内容、责任和财政保障进行系统的规定。一方面要加大政府公共服务标准化示范和推广力度，逐步形成系统完善的政府公共服务标准化理论体系，实现政府公共物品供给行为的标准化操作;另一方面要建立公共服务的透明机制，将公共服务标准化建设纳入地方政府工作绩效考核指标体系，确定基本公共教育服务范围与服务标准。［9］

(四)培育多元化的公共服务主体

从供给上看，由于政府职能转变不到位以及其它供给主体弱参与性原因，导致我国基本公共服务总量不足。政府是基本公共服务的主导者，但不是社会基本公共服务的唯一提供者。实践表明:社会中介组织是地方政府转让基本公共服务职能的主要承接者。政府已经无法成为唯一的社会治理主体，基本公共服务必须依托于较发达的社会和杜会组织，因为社会组织与公众联系紧密，对公共需求反映灵敏［10］。要提高基本公共服务水平与效率，必须积极培育社会组织，创新基本公共服务生产和分配的管理体制和机制，使其成为公共服务供给的重要主体并履行具体的公共服务供给职能;要打破政府提供基本公共服务的垄断地位，加快推进公共服务市场化和社会化，使得政府不再是提供基本公共服务的唯一机构［11］。要不断完善基本公共服务的市场体制，将大部分公共事务逐步移交给社会中介组织来行使。逐步建立公共服务领域的新型公私合作伙伴关系 (PPP)，让社会中介组织承担大量政府不该做或做不好的事情。

(注:因篇幅有限，本文未列出具体测算过程与各分项均等化指数，有需要可向作者索取。)

［1］李伟.我国基本公共服务均等化研究 ［M］.北京:经济科学出版社，2010.

［2］王磊.我国政府间转移支付制度对公共服务均等化的影响 ［J］.经济体制改革，2006(1):21－26.

［3］安体富.完善公共财政制度逐步实现公共服务均等化［J］.东北师大学报:哲学社会科学版，2007(3):88－93.

［4］江明融.公共服务均等化论略 ［J］.中南财经政法大学学报，2006(3):43－47.

［5］贾康.公共支出实践发展的理论诠释——评阎坤等新著《公共支出理论前沿》 ［J］.财贸经济，2006(1):93.

［6］曾红颖.我国基本公共服务均等化标准体系及转移支付效果评价 ［J］.经济研究，2012(6):20－32，45.

［7］傅小随.深圳基本公共服务均等化研究 ［M］.深圳:海天出版社，2014.

［8］林闽钢，王增文.区域性基本公共服务均等化评估研究——以江苏省为例［J］.城市发展研究，2013(3):23－26，30.

［9］黄恒学，张勇.政府基本公共服务标准化研究 ［M］.北京:人民出版社，2011.

［10］尹华，朱明仕.论我国公共服务供给主体多元化协调机制的构建［J］.经济问题探索，2011(7):13－17.

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