对中国农村土地制度改革的思考

邓昌君

中国作为农业大国，“三农”问题关系国计民生。党的十八大指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重”，十八届三中全会提出“加快构建新型农业经营体系”的改革方向。土地是整个社会物质财富的源泉和基石，土地制度集中体现了农村的各种社会关系，是任何农业社会的制度根基，是农村各项制度的基础和核心。本文试图通过分析我国农村土地制度的历史沿革和现行农村集体土地制度的种种不足，在依法治国的背景下，探讨农村土地制度改革的现实路径和方向，提出农村土地所有制在国有化的基础上实现集体托管、农户承包经营的对策建议。

一、新中国成立后的农村土地制度变迁

新中国成立后，顺应不同历史时期的现实需要，进行了一系列农村土地制度重大改革和创新，从私有化的土地改革，到互助组、初级合作社，再到土地集体所有的高级社、人民公社，最后到双层经营、统分结合的家庭联产承包责任制。回顾不同历史时期的土地政策，对我国农村土地制度改革具有重要意义。

（一）土地改革阶段

中央政府于1950年颁布《中华人民共和国土地改革法》，明确废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民土地所有制。这是我国进行的一次规模非常大、分配很彻底的平均地权运动，全国约三亿无地或少地农民分得约七亿亩土地。农民土地所有制和农民个体经营成为土地制度中的主要形式，从根本上废除了封建地主土地所有制，体现出土地所有权、使用权及其产品占有权的“三权合一”，使农村经济进入“黄金期”。

（二）农业合作化运动阶段

随着土地改革的完成和社会主义改造的兴起，我国农村通过农业合作化运动，逐步建立农村集体土地所有制。首先在1951年建立农业生产互助组，即在土地和其它生产资料私有和农民家庭分散经营的基础上实行劳动互助。其次是1953年实行初级社，在承认农民土地私有权前提下，农民以土地等生产资料入股，土地使用权转归合作社，由合作社对土地统一经营，实行集体劳动、民主管理，按劳分配、按股分红。最后是1956年建立高级社，在土地等基本生产资料集体所有制基础上，实行统一经营、集中劳动和按劳分配，入社农民私有土地无偿收归合作社集体所有，取消土地分红，农村土地制度进入公有制时代。

（三）人民公社化阶段

1958年，在高级社基础上合并升级，掀起公社化运动，实行土地公社所有，“一大二公”、“社政合一”，实行高度集中和高度平均主义。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》确立以生产队为基本核算单位的“三级所有、队为基础”的制度。由于忽视了客观经济发展规律，生产关系的巨大变革没有带来人们期待的生产力的跃进式提升，到1978年，全国平均每年每人占有粮食大致相当于1957年的水平，近三分之一生产队连简单再生产也不能维持，全国农村贫困人口达2.5亿，农村生产力遭到极大破坏，国民经济面临崩溃。

（四）家庭联产承包责任制阶段

1978年11月24日，安徽凤阳小岗村18户农民签订的土地承包协议，掀开了中国农村土地制度改革的新篇章。党的十一届三中全会召开以来，中国农村土地制度采用渐进的、多样化发展的制度变迁方式，通过确定土地承包期限以稳定农户土地承包关系，创新多种类型的土地使用权制度以优化配置土地资源；通过立法允许土地使用权依法有偿转让等，最终确立家庭联产承包经营的农村土地基本制度。在坚持集体土地所有制的前提下，建立起土地集体所有，家庭承包经营，统分结合、双层经营的农村土地制度。该制度实行“交够国家的，留足集体的，剩下是自己的”收益分配方式，促使生产者追求更多剩余产品的生产积极性，促进了农业发展。

二、现行农村土地制度存在的主要问题

1978年后，家庭承包经营制度作为我国经济体制改革和社会结构转型过程中的一种自生性制度安排，取得了明显成效。但是，该制度下的农村土地产权安排，沿袭了集体化时期“三级所有”产权制度的基本格局，随着社会主义市场经济体制的不断深入发展，在建立和完善市场经济体制的过程中，其内在缺陷不断凸现，越来越制约着产权功能的实现。

（一）农村土地产权主体模糊

我国现行法律制度虽确定了乡镇、村、村民小组三个层次和社区自治组织、乡村集体经济组织两种类型的农村土地产权主体，但这些法定产权主体不清、名不副实。一是概念上存在模糊性。现实中，农村土地集体所有是“共同共有”还是“按份共有”，没有明确规定，“农村集体”和“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的、没有法律意义的集合群体”。二是性质上存在模糊性。乡村集体经济组织、村委会和村民小组既不是财产法人，也不是政府组织，不具备作为产权主体的法人资格。法律规定农村土地调整和处置需经村民大会或村民代表会议决定，而现实中，两者均不是真正掌握权力的机构或组织，难以有效发挥作用，导致农村土地财产责、权、利边界不清。三是构架上存在模糊性。村委会作为一个自治组织，在国家政权下移、不断强化对农村控制的过程中，出现了功能异化，事实上承载了政权末梢的功能，在集体农村土地支配上常常以所有者名义寻租，不具备作为集体农村土地所有权代理者而有效行使所有者职能的资格。

（二）农村土地产权权能残缺

我国实行二元农村土地产权的制度安排，建立在集体所有基础上的农村土地产权权能呈现出“双重残缺”的特征。一方面表现为集体作为农村土地所有者的权能残缺。虽然法律规定农村土地集体所有，但又对这种属性作了诸多限制。各级政府自行制定的许多行政法规、规章和政策也对农村土地所有权作出了不同的干预和限制，而且随意性很大，甚至具有超越法律的效力，使农村土地集体所有的制度安排实质上成为一个空洞的概念。另一方面表现为农民作为农村土地使用者的权能残缺。农村土地权利是以承包的方式取得并由承包方和发包方约定的合同来规范的，法律并没有明确界定农村土地使用权的物权性质，对承包经营权的保护也是立足于保护农村土地承包合同关系，这种承包经营权在法律意义上的排他性受到了限制和削弱。

（三）农村土地产权稳定性差

在现行农村土地产权制度安排框架下，农村土地承包关系存在着来自内外部因素的不稳定。一是集体产权固有的属性和产权制度安排导致不稳定。从集体产权属性看，集体所有导致地权均分，集体具有分配农村土地的权力，生老病死和人口流动会使集体成员集合体没有稳定的边界。另外，合并乡镇（村组）改变了乡村集体的边界，也会导致农村土地承包关系不稳定。二是农村土地要素相对价格及功能变化导致不稳定。因自然灾害等因素导致农村土地自然属性和生产能力的变化，国家对农村土地经营补贴政策的调整，都会影响农村土地要素的相对价格，农民适应新的经济机会，会对农村土地产权安排提出新的要求，集体出于各种动机调整农村土地，均会对地权稳定性产生影响。

（四）农村土地产权优化配置不足

市场经济讲求竞争和效率，对资源要求优化配置。优化配置农村土地既是市场经济的要求，也是农业以及整个社会经济发展的要求。我国现行农村土地制度不适应市场经济条件下对土地资源优化配置的要求。一是农村土地的承包经营权流转受到限制。市场是最有效率的资源配置方式，但市场要发挥作用，必须以资源或资源权利能够在不同主体之间流动为前提。土地的利用效率，从根本上取决于土地资源的配置是否优化。现行《农村土地承包法》即使延长承包经营期，仍然存在土地使用上的预期不足。受经营期限的限制，导致预期回报缺乏长远保障，影响资本投资于农业的积极性。同时，《农村土地承包法》规定，承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。但在广大农村，土地资源比较稀缺，土地承包经营合同签定以后，退出土地比较困难，让集体的新成员难以公平享有土地承包经营权利的机会。所以，土地的承包经营权流转中，在受让土地方的身份条件、流转范围、流转期限等方面的限制并不合理。二是土地承包经营权主体与土地直接经营主体分离比较严重。在我国农村，大量的土地直接经营者并不是土地承包经营权者，这种主体分离的存在会影响到农村土地的优化配置。农户有权无责，权责不对等，农村出现的大量“抛荒”现象，都是土地资源没有得到优化配置的表现。随着社会的发展、城市规模的扩大、城市辐射作用的强化，这种趋势会表现得越来越明显。

（五）农村土地经营效率不高

一是家庭经营本身固有的缺陷。由于农村土地产权结构的缺陷，我国农民和家庭的市场主体地位尚未真正形成，当前债权性质的承包关系经常遭受来自外部的侵蚀，难以形成稳定的预期。小农生产经营盲目，规避市场风险和自然风险的能力较弱，经营主体的分散增加交易成本，缺乏强有力的参与市场竞争的经营主体，导致农产品的市场认同度和竞争力与现代市场经济的矛盾难以得到解决，农村现代化难以实现。二是统一经营层面缺乏活力。家庭承包经营制度中，村社集体主导农村土地经营的空间大大缩小，集体对农村土地的实际控制能力受到政策和法律的限制，在“农村土地集体所有制”基础上的集体经济已不具有实际意义。三是政府职能缺位影响家庭经营绩效。政府在农村公共产品和公共服务供给上的缺位，使家庭经营缺乏社会化服务的支撑，集体统一经营层面日益虚置化，相应的公共服务供给和需求减少，国家在农业和农村中的经济技术服务部门不断萎缩甚至退出，加剧了农村公共服务供给短缺的状况。四是农村土地条块分割影响农业产业化进程。农业要实现产业化，就必须实行规模化经营，首要条件是整合农村土地，变分割、零散为相对整块、集中。在此基础上，才有可能在相对集中的土地上加大投资力度，尝试规模经营，进而实现农业产业化。在我国现行农村土地制度下，要实现土地的集中经营非常困难。除开土地的自然地理条件之外，原因主要有二。一方面，在实行家庭联产承包经营初期，划分承包地时，依据的原则是按集体人口均分，好坏、远近搭配。从现行制度施行之初就造成了土地分割严重、零散化、条块化。另一方面，现行土地制度中，土地承包经营权的流转制度不健全，存在流转范围、期限等受限问题。

（六）农村土地产权法律制度严重滞后

目前，我国规范农村土地关系的法律制度严重滞后仍然是农村土地产权制度建设中的突出问题。从立法思想看，主要把加强政府对农村土地的管理和控制作为立法的出发点和主要手段。从法律的具体规定看，不仅比较分散，而且内容上也缺乏内在的一致性，现行规范农村土地关系的各种法律都存在着不确定性，甚至存在矛盾。这就使不同的对象对法律的理解产生较大的差异，法律解释和司法实践中均存在一定的弹性，事实上造成了多规则并存以供选择的局面。由于这些规则包含不同甚至对立的原则，实践中必然通过竞争力量被选择使用，根据利益竞争进入法律程序，经过利益集团的博弈确定利益分配格局。

三、土地国有化是中国农村土地制度改革的现实抉择

土地作为一种不可再生的自然资源，不仅数量上不能增减，空间上也不能位移，这种属性决定它天然就应是共有资源，土地的使用不仅关系到使用者的个别利益，而且还会涉及到社会共同利益。从走土地私有化制度的国家来看，土地私有化程度越高，征地拆迁越难，难到一定程度，征地拆迁就进行不下去，从而出现普遍的“反公地悲剧”。日本成田机场无法改建，台北市无法重建，曼谷不得不在旧城边上建新房，欧洲老城脏乱差，都是因为土地私有制导致城市建设无法进行，交易成本高到令人生畏。而土地国有化在解决现行农村土地制度存在问题方面有其独特优势。

（一）有利于巩固中国特色社会主义经济制度

我国宪法规定，生产资料的社会主义公有制是社会主义经济制度的基础；国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。可以说，离开公有制谈经济问题的做法谈不上是马克思主义。农村土地国有化符合社会主义公有制占主导地位的原则，符合人民共同占有生产资料和社会资源的原则。使用权在国家统筹发展的要求下在全社会流转，可解决集体所有制产生的非常明显的隔离问题，促进农村经济进步和发展，有利于巩固中国特色社会主义经济制度。

（二）有利于保护土地资源的长期稳定性

土地是人类赖以生存和发展的基础， 土地尤其是耕地数量有限，其合理开发利用关系到国家能否长期稳定发展。目前我国在耕地保护、城乡建设用地管理等方面面临严峻挑战，18亿亩的耕地红线岌岌可危，城乡建设用地管理混乱、矛盾突出。虽然采取了耕地占用补偿、基本农田保护、土地增减挂钩等保护制度，取得了一些效果，但没能解决根本性问题。土地国有化后，在保护耕地、保护环境、充分利用和节约土地资源中的诸多问题将大为减少。因为与土地有关的只有国家（包括代表国家管理土地的相关部门）和农民，最多加上开发商，减少了其他不利因素和环节。有了国家强有力控制和农民积极参与，无疑对保护耕地、保护环境、节约利用土地资源大为有利。随着经济发展和人口增加土地供给会出现严重不足，必然要求国家对其使用加强宏观管理，使其得到合理充分有效利用。

（三）有利于深化农村土地改革的推进

上世纪70年代末以来的统分结合的家庭联产承包责任制，使农村经济呈现了前所未有的发展态势，但这种通过行政手段即集体按人口均分土地的方式，忽视了市场机制在农村土地配置中的作用，随着中国市场经济的深化，其弊端日益凸显。从完善土地制度的角度看，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。而完善现行农村土地制度较好的改革模式之一就是推动农村土地承包经营权的流转。

近年来，我国农村土地流转及相关法律制度都进行了一些尝试和探索。1998年修订的《土地管理法》规定：“土地使用权可以依法转让。”现行《农村土地承包法》规定：“承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。”“国家保护承包方依法、自愿、有偿的进行土地承包经营权的流转。”……但这些法律法规仍然对土地承包经营权流转存在诸多制约。如土地产权界定不清、流转方式比较狭窄、流转纠纷解决机制缺失、现行法律法规的相互冲突等。加之土地流转程序、内容、行为不规范，市场机制、监管机制尚不完善等诸多因素，阻碍了农村土地流转的规范有序进行。这些问题的存在，从根本上讲，是现行农村土地制度存在问题的具体表现。土地国有化后，国家就能直接控制土地，建立统一流转程序、平台和标准，完善市场机制和相关法律法规，推动一系列改革措施，从而进一步深化土地制度改革。通过土地国有化必将再释放土地改革的红利，为中国经济可持续发展提供新的更广阔的空间和舞台。

（四）有利于维护社会公平正义

农村土地国有化有利于解决因土地征用、人员增减而产生的系列矛盾。国有化后，只存在一次性国家补偿，以后国家和企业征用土地仅仅需要支付地上附属物补偿，以及违约补偿，且具有明确的补偿对象，克服了过去农村土地征用中承包人与村集体、企业、国家等的矛盾。保障失地农民利益，不仅要合法，也要尽量合情合理。在现行土地制度下，一些沿海发达地区、大中城市、新开发区的近郊农村，正在形成一个特殊利益远高过外来务工人员甚至城市市民的土地食利群体，我们应避免在政策层面继续强化、扩大他们的利益。土地国有化将彻底改变劳动和资本的关系，只有国有化后，阶级差别和各种特权才会随着他们赖以存在的经济基础一同消失，也为消除两极分化和农业生产者全社会范围的共同富裕奠定了制度基础。同时，有利于从政策上推进公平正义建设，比如：推进劳保、医保、教育、住房、社会福利等改革。

（五）有利于推进新型城镇化建设

解决三农问题的根本途径是要加快城镇化建设。在城镇化进程中，乡镇周围逐渐成为农民聚集区域，农民有向这个农村经济中心迁移的利益驱动。在此过程中，土地国有化有利于解决建设用地紧缺问题，为征地拆迁的法治化、规范化、公平化奠定基础，为越来越艰难的征地拆迁开辟通道，城市周边郊区的农业用地，可以直接转成城市建设用地，有利于新型城镇化规划，防止出现贫民窟、城中村，满足城镇化建设需要。同时，农民进城落户变成市民，节省出的农村相应的集体建设用地可以满足城镇化建设需要，还可更大程度地改善居住环境。

（六）有利于提高农村土地使用效益

土地与农民有着紧密的利益关系，现实社会中，很多农民不从事农业生产，大量土地荒废，但他们不会主动放弃土地，造成土地资源严重浪费。土地国有化后，国家依法给予补偿，农民与城市居民一样，可以根据自己发展需要在城乡流动，城乡居民可以依法承包经营农村国有土地，如果存在不按照合同要求经营土地，国家有权收回，考虑重新承包经营，或者追究荒废责任。这样就可以通过政策引导将城市资金、技术、人才等引入农村，积极迅速发展农业产业化和农业科学技术现代化，实现农业集约化发展，因地制宜科学规划农、林、牧主体发展方向，土地用途将更加详细和明确。

四、推进农村土地产权国有化的实现路径

农村土地制度改革的核心和关键是农村土地产权制度改革和农村土地经营制度改革。农村土地产权国有化意在改革现有的集体土地所有权，在农村土地明确国有的基础上，依托现有的集体组织，赋予农户一定形式的土地使用权，采用“国家所有—集体托管—家庭承包”的农村土地产权制度。现阶段，我国正处于各领域深化改革的机遇期，推进农村土地国有化正逢其时，可在全国选取农业现代化较为成熟的省（市）先行试点，逐步推广。

（一）建立以国有化为导向的土地产权制度

把生产用地、宅基地、公共用地等农村土地明确国有，变农村土地集体所有制为国家所有制，实现农村土地国有化，建立完备的农村国有土地管理体系。将农村国有土地管理部门分为中央、省（市）、县、乡（镇）四级，细化土地管理职能，全面开展农村土地清理登记，建立完善的土地档案；对农村土地管理立法与制定政策，实现土地管理的宏观调控；制定土地规划和农村土地基本用途与使用制度，保护基本农田；规范和监督农村土地使用权的流转，促进农村土地使用权流转市场健康发展；对擅自将耕地转为非农用途、毁坏耕地、抛种弃管等行为进行处罚。

（二）实行国有土地集体托管

随着全球商品经济和我国社会主义市场经济制度不断推进，各种生产经营要素如劳动力、资金、信息、技术等大规模进入市场流通，对农业现代化和土地资源利用效率提出了更高要求。农村土地国有化后，合理规划布局新的农村社区，依托集体经济组织，成立土地托管服务机构，不再介入农户的微观生产经营活动，只为社区公共事业和管理而存在，从而成为国家向广大农民提供公共服务和管理的载体。同时，土地集体托管在满足当前农业及其他产业的社会化大生产发展的需求上，让农民实现劳动联合，土地等生产资料占有和使用联合，通过统一服务，达到生产流程标准化，农产品标准化，提高农业竞争力，有助于实现社会资源最优配置，从而组建起真正意义、具有实际载体的集体经济组织。

（三）保持家庭承包经营权的稳定性

2014年7月，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求完善农村产权制度。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，在土地国有化过程中，必须依法保障农民的土地承包经营权等，把现有土地承包所形成的全部权利义务关系按照法律和政策的规定全部落实下来，把农民承包土地的各项权利依法落到实处，稳定现有土地承包关系。实现农村土地国有化，不是全面推翻二轮土地承包的结果，而是赋予农民长期的农村土地使用权，明确农民（户主）拥有的国有土地权属状况，促进土地使用权流转、继承等规范化管理。目前，《农村土地承包法》和《物权法》等法律法规已经从一定程度上赋予了农民对承包土地享有占有、使用、收益和流转的权利，国家还要加大立法力度，建立与现代农业相适应的长效机制，保持农村承包土地的长期稳定性。

（四）先行试点，逐步推开

实践证明，任何形式、任何内容的改革均不会一蹴而就，农村土地产权国有化的改革也不例外，必将经历曲折复杂的过程，并最终接受历史的检验。农村土地产权制度事关不同阶层、不同群体的利益，事关国家政局稳定，须经过先行试点、封闭运行、风险可控、逐步推广的过程。一是坚持小范围试点。统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同发展阶段和模式，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。二是坚持封闭运行。试点严格限制在经法律授权的县（市）开展，非试点地区不要盲目攀比，擅自行动，确保试点封闭运行，风险可控。三是坚持逐步推广。在总结试点工作的基础上，研究制定推广的可行性和实施步骤，调整完善有关监管措施，加快推进国有化过程，将成功经验逐步在全国范围内推广。

（五）强化土地国有化的法律保障

党的十八以来，党中央把依法治国提到更加突出的位置，推进各项改革必须坚持依法改革。国有化土地制度改革的推进，涉及突破相关法律条款，政府立法也必然要随之调整，方能保持法制建设与改革举措之间的协调关系。在国有化进程中，一方面需要由国务院提请全国人大常委会授权，允许先行试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款，出台相配套的法律法规予以保障，确保试点地区敢于先行先试，探索积累经验，大胆推进改革；另一方面要着眼长远，制定并出台相关土地国有化的立法，搭建土地国有化领域的基本法律架构，制定更具体、更全面、更有可操作性的法律法规体系，为依法推进奠定法律基础，做到有法可依。

作 者：中共重庆市巫山县委常委、政法委书记

责任编辑：宋英俊