合谋的制衡：以激励性规制理论优化地方政府与社工组织关系

吴世坤

一、地方政府与社工组织的关系——基于合谋理论视角

（一）政社合谋的形成过程

政府购买社工服务是指政府以提供资金为主要形式，购买社工组织提供的承包服务，双方以合同规定的权利义务关系来实现特定公共服务目标的机制。地方政府在购买公共服务过程中可能会为了最大化自身利益而与社工组织合谋。公共服务购买实践中，规制框架通常由政府高层制定，并且委托地方政府相应部门作为监管人设计及执行规制的详细条款，规制实施中监管部门与社工组织可能形成联盟，合谋达成委托人无法观察到的子契约，以损害委托人和公共利益为代价增大自身利益。

政府购买社工服务模式的不同，其合谋的可能性也有差异。从实践看来，地方政府向社工组织购买公共服务的模式有四种：独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买、依赖关系非竞争性购买。四种模式中地方政府与社工组织的关系越来越亲密，双方合谋的可能性逐渐增大，而且现实中四种模式常会随着购买阶段的推进而依次演化。如梯若尔指出的那样，合谋往往发生在具有长期合作关系的组织中。

（二）政社合谋的表现形式

世界范围内，政府与社工组织的合谋表现为地方政府部门与社工组织的双向依赖，或者双方人员关系的亲密化。在中国，政府与社工组织存在“天然的层级关系”，合谋通常是政府作为“上级”对社工组织进行机构和人员的嵌入，以及购买过程的形式化，社工组织则是为了资源和合法性而主动依附政府，主要表现为：第一，招投标制度形同质异倾向的合作组织。地方政府影响竞标和评标过程，有时为了避免流标现象，地方政府竟然鼓励有关系的社工组织陪标，各社工组织轮流坐庄，评标过程同样有人为操控；第二，地方政府对社工组织进行精英吸纳和组织引导。地方政府选定人员作为社工组织的核心成员，还通过设置管理制度的方式来实施对社工组织的管理，除了正式规则，还有相当多非正式的“潜规则”成为社工组织的日常行为准则；第三，社工组织的依附。社工组织为了资源和合法性的获得而主动接触并迎合地方政府，以依附政府为目标，或多或少忽略了自身作为公共服务提供者的身份，忽视民众的真正需求和切身利益所在，更多时候跟着地方政府的政策需要走。

二、地方政府与社工组织形成合谋关系的原因

（一）缺乏社工组织效率识别机制

上级政府的规制制度并没有为地方政府提供完善的社工组织效率鉴别机制，鉴于招投标的成本较大，而且与不熟悉的社工组织磨合需要重新花费成本，地方政府会形成路径依赖而选择之前合作的组织再次作为服务代理人，上级政府也没有实时对地方政府进行考核，合谋在多次购买之后形成。

（二）规制制度的执行成本较大

合谋的收益不但表现为金钱等物质资产，还包括地位、荣誉、政绩等无形资产，已有规制制度很难监督隐蔽的收益。此外，地方政府提供公共服务较差则会受到上级的惩罚，为了规避惩罚，地方政府宁愿与社工组织合谋，地方政府与社工组织达成隐蔽的子契约，当合谋的收益大于不合谋的收益，规制的执行成本大于子契约的成本时，合谋就成为占优策略。

（三）规制制度赋予监督者较大的自由裁量权

地方政府拥有能为社工组织带来额外收益的权力，而且这个权力很难受约束。此外，地方政府还具备能够影响社工组织绩效评价的权力，合谋随着寻租而发生。自由裁量权还表现在利益的自由分配上，收益分配机制让合谋能够在隐秘的状态下完成，而且分配机制能够对各方起到激励作用，如果规制制度无法深入化解分配制度，也就不能很好规避合谋的发生。

（四）规制上的信息不对称

政府购买中各主体存在信息不对称，首先是地方政府作为监督人对社工组织的信息不对称，其次是上级政府作为委托人对地方政府的信息不对称，而社工组织作为代理人相对于委托人和监督人拥有公共物品信息优势。为了获取更多的信息，地方政府与社工组织合谋，上级政府处于被“蒙蔽”状态。多重的信息不对称促进了合谋发生的可能性。

三、制衡合谋的对策思考

（一）以“合同菜单”为工具鉴别社工组织的真实效率

为了避免信息不对称，地方政府可以以“合同菜单”为工具，其中第一种合同是固定价格法合同，社工组织的服务成本、利润、风险自负；另一种合同是成本加成法合同，地方政府完全承担社工组织所发生的成本，并保证一定比例的利润率。如果社工组织属于高效率低成本类型，它应该会选择固定价格合同，从而获得更多收益。反之，如果社工组织属于低效率高成本类型，它就只能选择成本加成合同，以获得稳定的收益率。确定了社工组织的效率类型之后，在确保社工组织不亏损的前提下，社工组织可以分享降低服务成本带来的一部分收益。可见，激励和较少投入二者不可兼得，设计最优的激励性规制机制就是要根据各方所拥有的信息情况、交易成本以及法律制度的约束，合理地利润分享和成本共担。

（二）降低社工服务购买中地方政府的判定权限

社工组织之所以会依附于地方放政府，很大原因之一是地方政府拥有能决定社工组织发展命运的自由裁量权，包括决定组织设立和关闭权、资源划拨权、绩效评价权等权限，尤其在我国，行政权力仍能够干预市场的运行方向。社工组织为了生存和发展，必然离不开政府的“关照”。这也就解释了为什么尽管开始是独立关系竞争性购买，但却会随着购买阶段的推进，社工组织逐渐不独立，购买程序逐渐弱化竞争。所以，为了破除合谋，首先得降低社工服务购买中地方政府的判定权限，正如梯若尔所说的，消除合谋必须减弱加在政府身上的社会组织的切身利益。政府的随意干预少了，对社工组织的影响力自然减少，社工组织随之会调整战略，为了在市场上取胜必须注重质量和效率。

（三）通过提供奖励措施使地方政府享有一部分利益

虽然社工服务的提供不以盈利为目的，但可以适当收费，以激活组织的运转及工作人员的积极性。而收费就会产生资金的管理和运用，如果对资金规制不当，社工组织会把原本属于上级政府支付的运营管理资金当作寻租和合谋的本钱，以此谋取不当利益。所以在成果共享原则下，上级政府要让地方政府享有因社工组织高效运作带来的部分利益，例如可以通过转移支付的方式给地方政府奖励和授予荣誉称号等，而且原则是社工组织运作越有效，民众越满意则地方政府的奖励越高。将社工组织的效果与政府部门考核适当挂钩，但不宜形成过高激励，避免地方政府为了政绩而不得不与社工组织合谋。

（四）加大地方政府与社工组织合谋的难度

加大合谋的难度需要从增加合谋的交易成本着手。有交易就会产生交易成本，交易成本包括激励成本和协调成本，组织一体化有利于减少协调成本，却需要增加激励成本；非一体化则有利于减少激励成本，而需要增加协调成本。合谋倾向于组织的一体化，便于减少地方政府与社工组织之间的协调成本，付出激励成本。政府与社工组织互动过程中出于理性人的考虑会衡量激励成本与协调成本的大小然后做出行为策略选择。在合谋行为中，合谋联盟双方利益最大化肯定需要尽量使得合谋交易成本最小化，尽可能减少协调成本。因此，为了有效制衡合谋，就需要提高合谋的交易成本，加大合谋的协调成本，如合谋子契约订立和执行的成本。另外，需要加大合谋暴露的惩罚力度，并严格执行。

（五）减少地方政府与上级政府之间的信息不对称

信息公开是防范合谋的工具，上级政府作为委托人，地方政府作为上级政府的代理人同时是社工组织的监督人。在实践中，地方政府更加接近社工组织，掌握着许多上级政府所不具备的信息，首先科层制的层级关系会扭曲信息的传递，引发信息失真和损失；其次地方政府有可能会故意隐瞒信息，从而为自身谋取更大的利益。因此，上级政府需要制定强制信息披露机制，将其与考核联系起来。除了强制性的机制，另外上级政府还需要制定激励机制，让信息披露比不披露更加有利，例如参考锦标赛制度对地方政府进行社工服务购买效果评比，激发信息收集和传递的动力。

作者单位：西南政法大学政治与公共管理学院

责任编辑：张 波