战略导向视角下高校全面预算管理体系构建

江苏财经职业技术学院 沈艾林

一、高校全面预算管理加强的必要性

（一）强化高校全面预算管理是解决高校教育经费不足的必然要求 随着教育改革目标的确立，国家财政对其投入逐年加大，使得我国的高等教育事业获得了长足的发展。十五期间全国财政性教育经费占到GDP的3.41%，达到了1989年以来的最高水平。同时，自1999年全国高考改革以来，高校的发展进入了空前繁盛的阶段。高校无论是从学校规模还是招生人数看，都呈现出前所未有的繁荣，对教育的资金需求也呈现指数式跨越。高等教育支出需求迅速，但是国家的资金力量却显得滞后，长期发展扩张式教育的要求和教育投入产生了矛盾。在此背景下，高校预算管理水平显得尤为重要，对其研究也成为新的课题。

（二）强化高校全面预算管理是当前高校适应时代要求的必然选择 从20世纪90年代以来，我国进行了一系列的国家财政预算体制改革，社会财政制度、社会公共需要受到高度关注，给定了可使用资金的来源渠道，高校便能从自身条件出发，通过向社会提供各种类型的教学科研服务来筹集经费并合理安排各种支出。这些改革措施都要求加强和规范高校的预算以及资金的使用。伴随着市场经济的完善和成熟，改革在高等教育院校深入发展，经过三十年的改革演化为独立的经济运行主体。筹集相应的教育经费也由过去单一的政府拨款慢慢向政府拨款为主、多种筹集渠道并存的模式发展。另外，我国加入世界贸易组织加速了我国高校与国际接轨，增加了我国高校与世界各个高校接触、交流的机会，这对我国高校来说不仅是一种机遇更是一种挑战，因为加入世贸组织的实质就是我国市场对外的一致性开放，对正在探索发展的高等教育也不例外。西方许多高校拥有悠久的历史，已经形成了强势的优越性，为了缩小与发达国家院校日益扩大化的差距，在管理理念、制度运行方面的合作势在必行，这要求高校大胆解放思路、创新思维方式、用战略眼光运筹资源，使之成为一种有序、强大而富有生命力的凝聚力，去应对日益复杂多变的国际市场环境。这也要求对高校预算管理的理念、职能、方法等加以强化。因此，为适应高校自身发展的需要，对高校的预算管理进行新的探索，不仅是适应财政改革的需要，而且也是适应教育现代化、市场化、国际化的必然要求。

二、高校全面预算管理方面存在的问题

（一）预算编制方法缺乏科学性 调研资料发现，相当一部分高校预算编制缺乏科学性，其预算编制还是采用以往“基数+增长”粗放式的预算方法。相比其他方法，基数增长法具有简单、易于操作等特点，但是这种预算不但不规范而且也不科学，甚至不符合公平效率原则。我国高校对自己学校的未来事业缺乏长期规划，使得其在编制预算时没有长远性的考虑，也没有站在一个战略的高度全面权衡未来发展的需要，使用的方法依然是传统的老式方法，其中基数是多年形成的，包括一些不合理、不科学的成份，随着时间的推移，造成了各部门在未经细致规划的情况下增加预案数目，造成高校资金链的紧张与短缺，使用效率下降。

（二）预算内容不完整 进入21世纪以来，财政部门要求高校实行预算管理，即要求高校将费用“一刀切”纳入预算范畴，在各自范围内建立健全的监管制度，从财政上大致推算相关高校财政力量和规模，但现实却是另外的情形。目前我国高校的资金链来源广泛，高校各部门未能将各自的整体收支状况纳入预算，使得对高校资金的使用状况脱离监督与管理。缺乏完整性的高校预算编制最终导致我国高校会计预算信息失真。如果这种时间短、缺乏整体性的预算编制在高校长期实施下去，必然会导致高校综合管理的效率降低，也会使高校各部门间的协调性、联通能力受到影响，从而使得高校的各部门间不能及时有效地交流、相互帮助，最终使高校财务部门在预算时缺乏整体性。

（三）预算管理缺乏战略视角 高校长远方案的制订要具有战略眼光，这是高校发展和国际接轨的需要，也是制定科学预算的基础，而科学预算又对高校长远的发展战略起到保障作用。当下我国各大高校在编制预算时没有做到以高校自身的发展战略为基础，以高校自身的长远发展战略为目标，造成了预算编制与高校战略相脱节，同时也造成高校缺乏战略眼光而发生短期行为。在我国许多高校，经常发生一些为了短期的眼前利益，而忽视自身长远发展的事情，这不仅对高校孕育和规划长期竞争优势不利，而且不利于高校的长远发展。

（四）预算工作参与程度低 目前，我国高校已经成为独立运行的预算主体，学校设置专门的科室和部门负责编制学校的财务预算，交由上级审计批准。学校财务部门的相关人员编制数据往往来自下面各相关科室交来的预算初步方案，属于第二手资料，无法做到对高校整体有清晰、全面、正确的认识和了解，因此财务部门的预算编制人员只能凭借自己掌握的一些片面信息孤军奋战，高校的财务理念常常与实际产生偏差、甚至背离。在给学校财务部门上报预算时往往存在诸多问题，如上报时间不及时、不统一，上报内容不全面，缺乏有效的计算依据等问题。高校在预算编制过程中由于主客体间缺乏沟通，了解的现象最终导致了预算编制的合理性、科学性乃至真实性有很大的折扣。有些高校在编制实际预算的时候，正赶上学校内各个部门工作繁忙，使得预案编制的参与程度下降。所以在这种情况下，财务部门就不会主动寻求直属上级单位或者相关主管部门的帮助和意见，仅仅凭借个人经验和理解完成预算方案的编制，不愿意使工作变得复杂、繁冗。除此以外，在高校日常运行中的设备采购、维修、接待等财务流转中，直属科室对财务的支配缺乏系统性，带有较大的随意性，缺乏详细的论证方案和可行的操作规程，财务预算无法进行有效管控，预算工作参与程度低。

三、基于战略导向的高校预算体系的构建

（一）建立以战略目标为导向的指导思想 高校要着眼于长远战略发展制定自己的行动指南，并视其为最高行动纲领，高校全面预算管理则成为其中一个有效手段。因此，与高校发展战略相匹配，高校的预算也应是具有战略意义的，预算的编制以及编制出的预算方案的实施，其目的就是保证战略的有效贯彻与实施，所以高校的财务部门在预算编制、执行、贯彻以及控制过程中都要本着以战略为中心、为战略服务的宗旨，切实做到将学校的长远发展目标、发展方向、实际执行过程与全校教职工的个人发展目标、职业规划有机地联系起来，实现人人为学校、学校为个人的互动式发展策略。同时，注重建立以学校战略目标为核心的绩效预算管理，这样就可以逐渐引导高校的各个部门、预算编制工作人员树立效益的理念，使高校在完成短期可以预见的目标时，更加专注长远战略目标，使得短期战略目标的完成过程为长远战略目标的顺利推进服务，这样就增强了各个短期战略目标的衔接性，激励高校对优质教育资源进行科学合理的配置，逐步建立一种自我积累、完善、自我规划的高效预算编制机制。

（二）确定全面预算管理体系构建原则 高校全面预算管理编制的原则是“量入为出、收支平衡”，按照此原则，统筹安排，突出重点，节约成本，注重实效。

（1）高校全面预算编制的总原则。国家相关部门颁布的《预算法》规定了“量入为出、收支平衡”的总原则，即编制预算时，本着收支平衡、避免赤字的原则，既要满足高校教育长期发展的需要，也要考虑高校实际的财政状况，按照实际资金确定预办事宜。不超出实际能承受的财政能力，不搞过度贷款，量力而行。

（2）高校预算编制秉承会计稳健性原则。在制订预算时秉承稳健性原则，不搞冒进的决策，不做不切合实际的事情，一切以高校发展为目的，一切以财政状况为依据。

（3）编制预算支持时秉承统筹兼顾、突出重点、避免浪费的原则。支出预算主要用于高校的发展，因此要统筹好各方面的预规划，对重点工程和项目要保证质量，对超出预算能力和范围的方案适时调整，一切重大决策交由学校最高决策层讨论决定。在保证日常正常开支的前提下，做好重点工程和项目的预算，保证顺利实施。

（4）编制高校全面预算管理体系时秉承导向性原则。高校全面预算体系对高校以及各院系的教学、科研、发明的提高和改进应起到一定的导向作用。以此为指标建立完善的评价体系，其中各要素既体现全面性原则，又凸显重要性原则。通过评价考核，指导高校各相关单位不断改进工作，完成近期目标。

（三）构建基于战略导向的全面预算管理体系框架 高校发展应该具有战略眼光，缺乏战略眼光的发展是空洞的、苍白的；缺少战略视角的高校预算编制，是没有根基的、模糊不清的预算，难以为高校发展起到应有的指导作用。常见的基于战略导向的全面预算管理体系框架如图1所示。由图1可知，高校在编制全面预算管理体系时，首先考虑本校的发展愿景及其目标，对高校发展的现状、存在的问题、所处的内外部环境综合分析预测，在此基础上提出未来高校的长远发展战略目标，并以此作为高校预算编制的起点。

（四）建立以教师为主体的预算委员会 经过多年的发展，我国高校的预算编制过程基本上可以用三种方式来划分：学校设置专门的审核机构，派出专门的领导审计各二级单位上交的初步预算方案，并在高校最高级别会议上研究决定；一些学校规模较小的高校财务部门则直接参与预算编制，交由学校高层决定。表面上看，我国大多数高校预算编制时都采用了常用的分级体系，但是深入分析会发现，不论形式差异多大，真正的编制都是由各相关职能科室或部门的职员参与编制的。为了提高编制预算的准确性，符合学校各部门长远发展和规划的实际需求，发挥市场资源配置的作用，将各种资源分配到最佳的位置上去，这要求在讨论预算编制时，必须有教师的参与，有必要建立专门的有一定教师比例的委员会，其中在对教授代表选取的过程中，要选取那些资质高、而且有在会计和审计方面有所研究的教授，从而增加预算编制委员会的权威性，体现预算编制计划的合理性、科学性、权威性、战略性。同时，使得每位师生可以认知到自己就是学校的主人，学校的发展与成长离不开自己，离不开大家，从而处处会为学校的发展着想。

图1 基于战略导向的高校全面预算管理体系框架

（五）因地制宜，使用多种编制方法 进入21世纪后，国内很多高校在编制财务方案的时候，采用的方法仍然是旧式的基数法。基数法又称基数增长法，在编制下一年度支出预算时，首先确定上年支出的基数，在上年支出基数的基础上同时考虑下一年度中各项支出的增长因素，由此来核定下一年度各项支出的数额。显而易见，这种方法较为粗犷、不够精细，在计划经济条件下，是完全适应当时体制的，但是随着市场经济的确立，在大多数情况下，预算编制部门只根据当前的财力状况以及新增支出的情况来评估增长水平，对以往的基数部门没有做认真而又全面的分析，导致各个项目的预算工作得不到细化，预算过程的透明度得不到高校内部广大教职员工的认可，到最后也不能充分调动各级部门参与学校经费预算编制工作的积极性。针对以上问题，要改革当前的全面预算编制体系，以适应当前教育发展的需要。但这并不等于完全否定以往好的做法，而是要在对以往的方法进行全面的评估、筛选、优化，并在此基础上加以创新，融入时代元素，结合高校实际，最大限度地征求各级部门的意见和建议，有针对性地对预算编制过程进行改革，制定适应自身发展又有长远战略意义的编制体系。

［1］叶玉真：《如何提升高校部门决算报表编制质量和效率》，《财会月刊》2014年第23期。

［2］张佩佩：《高校财务预算管理研究》，《山西高等学校社会科学学报》2006年第7期。