房地产税、土地财政是否有效增加了公共品供给

邓宏乾　耿勇

摘要：本文选取1999-2011年中国省际动态面板数据，通过熵值法构建公共品供给综合评价指数，运用两步系统GMM估计法进行分析，研究发现房地产税显著提高了非经济性公共品的供给，而土地出让收入则更多地投入到了经济性公共品领域。进一步研究发现，房地产税和土地出让收入对公共品供给的影响存在着明显的区域差异：房地产税显著增加了东部的非经济性公共品供给。但对西部影响有限；土地出让收入对中部地区的经济性公共品影响最大，对西部的影响则不显著。我国地方公共品的供给主要依赖地方政府投入，去“土地财政”以及构建以房地产税为主体的地方税收体系是我国未来的改革方向，要强化政府公共服务职能，改革财政分配体制，提高政府公共服务供给能力。

关键词：房地产税；土地出让收入；经济性公共品；非经济性公共品

中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2015）03-0011-07

改革开放以来，随着市场化进程的不断推进，我国经济发展快速，被世界赞誉为“中国式的经济增长奇迹”。在这30多年的发展历程中，公共品的供给总量大幅提高，但是，纵观公共品的供给结构和区域差异，不难发现其存在着严重的畸轻畸重现象。就公共品的供给结构而言，经济性公共品和非经济性公共品供给失调。对于交通运输、邮电等经济性公共品的财政支出占财政总支出的比重较大；而对于社会保障、教育等非经济性公共品的支出占财政总支出的比重偏小。以教育投入为例，早在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中就提出，到2000年实现财政性教育经费支出占GDP的4%（低于4.5%的世界平均水平），但是这一目标直到2012年才得以实现。就公共品的区域分布而言，东部、中部和西部之间的发展严重失衡。以医疗卫生投入为例，根据《中国统计年鉴2013》相关数据汇总整理发现，2012年北京等11个东部省市的财政支出占全国医疗卫生总支出的比重高达45.1%，湖北等8个中部省市占28.5%，西部12个省市则仅占26.4%，区域性差异显著。去“土地财政”以及构建以房地产税为主体的地方税收体系变革将对公共品的供给结构产生哪些影响？是否会缩小公共品供给的区域差异？这对厘清房地产税、土地出让收入和公共品供给之间的关系具有重要的现实意义。

一、相关文献综述

传统的财政分权理论认为，在中央政府和地方政府合理划分事权的基础上，通过财政分权赋予地方政府相对独立的财权，能够有效提高公共品的供给效率。这是因为相对于中央政府，地方政府更具信息优势，可以根据各自辖区内的居民偏好提供相应的公共品服务。分权体制下的居民可以选择能够更好地满足自己公共品偏好的地区居住，这种“用脚投票”机制促使地方政府相互竞争，激励地方政府提供更优质的公共品项目。

在上述分权理论框架下，一些学者对房地产税和公共品供给的关系展开了研究，现有文献主要有“受益论”和“新论”两种观点。“受益论”的代表人物主要有蒂伯特（Tiebout，1956）、汉密尔顿（Hamilton，1975）和费舍尔（Fischel，2001）等人。他们认为地方政府的公共服务主要由房地产税承担，纳税人缴纳的税赋额将从地方提供的公共品中资本化为个人财产价值。由此，纳税主体也会更愿意支持那些更具社会效益的公共支出。据此，他们认为房地产税本质上是公共品的价格，即利益税而非资本税。但是，Fischel（2010）指出该结论是有严格的前提假设的，例如居民能够通过“用脚投票”机制表达他们对公共品的偏好以及地方政府可以根据居民的需求做出决策等。“新论”是由米斯克斯基（Mieszkowski，1972）提出的，他通过构建一般均衡模型，假定整个经济包含高税区和低税区两类，并且资本供给缺乏弹性，得出资本会由高税区流向低税区，导致整个经济社会的资本无效配置和土地利用效率低下的结论。因此，“新论”认为对资产征税扭曲了房地产市场的供需和地方财政决策，房地产税不是一种良税。

1994年分税制改革以来，我国财权集中中央，事权却未作出相应调整，地方政府依靠一般预算收入和上级转移支付难以满足本级财政支出需要，形成了巨大财政收支缺口。为了解决日益严重的财政拮据问题，地方政府被迫将注意力转移到非规范化的融资渠道上来、特别是通过“经营土地”获得土地出让收入已经成为地方政府财政增长的主要来源。由此，以土地收入为主的“二元财政”格局形成。在这种特殊的“中国式分权”背景下所形成的财政结构，使得地方政府无法有效地提供公共品服务，特别是造成了我国经济性公共品和非经济性公共品的畸重畸轻格局。这不难解释分权体制下的地方政府受到以GDP为主要考核指标的晋升激励影响，促成地方政府间的“标尺竞争”，在竞争中地方政府财力配置固化，从而更加偏好于那些能够在任期内有现金流收入的经济性公共品，造成了“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲。而作为预算外收入的土地出让收入，与预算内收入房地产税不同，它有着相对软化的预算约束，使用自由度大且透明度较低，其支出更易受到这种机制的影响。因此，理性的政府会将土地出让收入更多地投入到经济性公共品领域，而弱化对医疗、教育等公共服务的投入。左翔等（2013）利用2003-2008年全国284个地级市的面板数据进行实证研究，发现更多的国有土地出让使经济性公共品的供给显著提升，非经济性公共品的供给则难以改善@。

综上所述，国外的文献多集中于房地产税和地方公共支出资本化于房价的研究，而对房地产税和公共品供给均等化的关系研究不足。国内的文献则主要集中于土地财政和房地产税与地方财政的关系研究，而对房地产税和土地财政与公共品供给关系的研究尚不多见。与以往的研究相比，本文运用熵值法构建了经济性公共品和非经济性公共品供给的综合评价指数，能更全面地衡量全国省际的公共品供给；在财政分权的背景下，将房地产税、土地出让收入与公共品供给的结构和区域差异联系起来，研究房地产税和土地出让收入对经济性公共品和非经济性公共品供给的影响，意在寻求有效增加公共品供给的机理，为实现基本公共服务均等化和财税改革提供依据。

二、计量模型设定和方法

1.计量模型与变量选取

本文借鉴Zhuravskaya（2000）研究俄罗斯联邦财政主义制度与公共品供给、Faguet（2004）研究玻利维亚财政分权与地方政府公共投资模式的关系以及傅勇（2010）研究“中国式分权”下的财政体制与政府治理对非经济性公共品供给的影响等相关成果，建立如下回归模型：

其中，下标i和t分别代表城市和年份；PGit代表公共品供给，包括经济性公共品供给和非经济性公共品；PTit和Tit分别为房地产税收收入土地出让收入；Controlit代表一组控制变量；εit是随机扰动项。

（1）公共品供给（PG）。本文基于数据的可得性和公平性原则，采用熵值法构建了经济性公共品（EPG）和非经济性公共品（NEPG）供给的评价指标体系，主要以人均预算内财政投入和最终有效产出量来计算，表1给出了最终有效产出量的具体指标。

（2）房地产税收收入（PT）。在西方很多国家，房地产税是一个较为成熟的税种，是政府财政收入的重要来源，而我国的房地产税主要对流转环节征税，房地产税收收入占地方财政收入的比例不高。限于数据的可得性，本文所指的房地产税为土地增值税、耕地占用税、房产税、契税、城镇土地使用税和城市维护建设税之和，为了保持数据的一致性，本文对PT做了人均化处理。

尽管所有变量的一阶差分是平稳的，但在回归分析之前需要对被解释变量和解释变量之间的关系进行协整检验。本文采用威斯特兰提出的基于误差修正模型的面板协整检验方法，根据下表4显示的Gt、Ga、Pt和Pa测试统计结果，被解释变量和解释变量之间不存在长期协整关系。因此，采用一阶差分方程符合建模要求。

三、实证研究结果与讨论

1.经济性公共品供给的实证分析

本文采用Stata12.0软件对房地产税和土地出让收入与经济性公共品进行计量分析，结果见表5。考虑到我们把被解释变量的一阶滞后项作为解释变量纳入到模型中，为了避免伪回归和内生性问题，本文采用Blundell和Bond（1998）提出的系统GMM估计法进行回归分析。为了更有效地处理异方差、自相关等问题，采用两步系统GMM估计法进行估计。研究显示，AR（1）和AR（2）结果表明模型一阶差分方程的残差项不存在序列自相关，因此，本文采用两步系统GMM估计法得到的实证结果是合理的。

对于全国样本而言，回归结果显示，房地产税对经济性公共品供给的影响在1%的水平上显著为负。这表明作为预算内收入的房地产税收入由于受到预算约束的影响在一定程度上抑制了地方政府的短视行为。土地出让收入对经济性公共品供给的影响在1%的水平上显著为正，财政分权也显著地提高了经济性公共品的供给。这说明在1994年分税制改革后，对地方政绩考核机制逐步转向以GDP为标杆的背景下所形成的财政激励和政治激励，加剧了地方政府间的“标尺竞争”，使得地方政府将更多的预算外收入特别是土地出让收入主要投资于交通、能源和通讯等基础设施建设，进一步扭曲了地方财政支出结构。“经营土地”成为地方政府“城市经营”的重要手段，从而加剧了财政配置和土地配置的游离状态。

从东部、中部、西部区域来看，东部地区土地出让收入对经济性公共品供给的影响在1%的水平上显著为正，成为经济性公共品供给的重要财源。这可能是因为，东部是我国经济发展速度最快的区域，人口规模不断膨胀，城市化进程显著加快，对经济性公共品的需求也日益提升，土地资产化发展迅速。使得地方政府能够获取更多的土地出让收入，地方政府在GDP绩效考核的背景下，导致地方政府将土地出让收入更多地投入到城市基础设施建设中去。中部地区土地出让收入对经济性公共品的影响也在1%的水平上显著为正，而且影响作用在三个区域中最大，为0.061%。这可能是因为中部地区税收能力有限，在“晋升机制”的激励下，地方政府为了获得中央政策支持，产生扩大地方经济规模的冲动，因此能够带来更多短期政绩的经济公共品成为地方财政支出的主要选择。西部地区土地出让收入对经济性公共品供给的影响不显著，这不难解释，西部地区地方财政收入有限，地方政府需要将相当部分土地出让收入用于弥补政府的日常支出不足。

2.非经济性公共品供给的实证分析

表6给出的残差自相关检验AR（1）和AR（2）以及Sargan test检验结果表明两步系统GMM估计法整体拟合效果较好。

就全国层面来看。房地产税对非经济性公共品的影响在1%的水平上显著为正，这说明本质上为财产税的房地产税能有效改善医疗卫生、教育等非经济公共品的供给。土地出让收入的影响在l%的水平上显著为负，这表明地方政府在晋升机制及财力有限的双重作用下，不可能将大部分土地出让收入投入到改善教育等非经济性公共品的供给上来，使得土地出让收入对非经济性公共品的“替代效应”大于“收入效应”，反而导致非经济性公共品的供给随土地出让收入的增加而呈下降趋势。这是由于随着城市规模扩张，原有郊区因土地开发变为市区后，地方政府没有相应增加教育、医疗等非经济性公共品的投入，导致人均拥有量下降。财政分权在1%的水平上显著降低了非经济性公共品的供给，在其他条件不变的情况下，分权程度每提高1个百分点，将导致非经济性公共品的供给减少0.188个百分点，这是因为财政越分权，地方政府的自由度就越大，在现有体制下就越有可能按激励方向改变地方政府行为模式，从而减少对非经济性公共品的供给。

就非经济性公共品供给的区域差异而言，东部地区成为房地产税改善非经济性公共品供给正向效应最大的区域，即房地产税收收入增加一个百分点，非经济性公共品供给增加0.232个百分点。这可能是因为东部地区的财政支付能力较强，可以将更多的房地产税用于教育、医疗和社会福利等公共品的供给。中部地区房地产税在一定程度上改善了非经济性公共品的供给，主要是因为近年来中部崛起战略在加快经济发展的同时，中央政府也给予地方更多的专项转移支付，而这些转移支付中所要求的专款配套压力迫使地方政府加大对非经济性公共品供给的支出额度。从而在一定程度上改善了非经济性公共品的供给。西部地区房地产税对非经济性公共品供给的改善效果有限，且在三个地区中最低，为0.143%。这是因为西部地区经济发展相对落后，房地产市场尚不繁荣。且与全国平均发展水平相比具有较大差距，导致房地产税收收入较少。但是土地出让收入对中部的抑制效应在三个区域中最为显著，可见中部地区的晋升机制所产生的扭曲效应最为明显。

四、结论与政策建议

本文实证分析的结果表明：从全国层面看，房地产税明显抑制了地方政府对经济性公共品的供给偏好，却显著改善了非经济性公共品的供给。土地出让收入对两种公共品的影响则与房地产税正好相反。从区域层面看，房地产税对非经济性公共品的正向促进作用存在着明显的空间差异，房地产税对西部地区的教育、医疗等公共品供给改善影响有限，却对东部地区影响程度显著提高。土地出让收入对经济性公共品的影响也存在着明显的空间差异，土地财政显著促进了中部地区交通等公共品的供给，对西部影响却不显著。

提高政府的公共服务能力，切实改善我国的公共品供给结构。实现基本公共服务供给均等化，是我国政府职能改革和社会经济发展的重点。首先，强化政府的公共服务职能，推进政府由“全能型”向“服务型”转变，构建服务型政府，将以GDP为主的地方政府考核机制转向以“基本公共服务均等化”为主的考核上来。其次，明晰和界定政府间基本公共服务供给责任，改革财政税收分配体制，建立财权与事权、财权与支出责任相匹配的财政分配体制，提高地方政府公共服务供给能力：取消现有税收返还和原体制补助制度，扭转地方政府片面追求经济总量的激励作用，加大中央政府一般性财政转移支付力度，重点向西部地区倾斜，促进区域间公共服务的均衡发展。第三，完善公共品供给机制，构建多元化的公私合作供给模式。采取措施吸引社会机构、社会资本增加经济性公共品的供给；政府主要提供非经济性公共品，如教育、卫生、文化、社会保障等，以解决市场机制在公共品的配置与分配方面存在的缺陷。第四，改革国有土地出让收入管理模式。1994年分税制改革后，为缓解财力不足，并筹集城市建设资金，地方政府产生了强烈的圈地、卖地冲动，

“寅吃卯粮”现象相当严重。一方面，从1999年起。政府通过土地价差获取了大量土地收益，仅2008年至2013年间。土地出让收入高达15.39万亿元。相当于地方财政一般预算收入的60-80%左右，占地方财政总收入的40%左右。另一方面，地方政府负债较高，对土地出让收入的依赖程度很大。“去土地财政”的关键是改革现行的中央与地方财政分配体制，保证地方政府有稳定的财政收入来源：将土地出让收入纳入财政预算，实行财政预算硬约束管理，使之成为地方公共财政储备的重要组成部分；建立中央、省和县（市）三级国有土地收益基金，并明确规定地方政府使用当年国有土地出让收入的比例，以遏止地方政府“卖地”的短期行为。第五，改革我国房地产税制，将房地产税（房地产财产税）培育成地方税的主体税种。从国外发达国家的实践看，凡是实行中央与地方分享税制的国家，房地产税收是地方政府财政收入的主要来源。要优化房地产税制结构，降低房地产流转税负，把课征重点从房地产流转环节移向房地产保有环节，逐步将房地产保有环节的税负提高到占房地产税收的50%左右，将房地产财产税培育成为地方的主体税种是地方税改革的重点。

作者简介：邓宏乾，男，1964年生，湖北松滋人。华中师范大学经济与工商管理学院院长、教授、博士生导师，湖北武汉，430079；耿勇，男，1993年生，湖北襄阳人，华中师范大学经济与工商管理学院，湖北武汉，430079。

（责任编辑 陈孝兵）