关于完善行政事业单位内部控制的思考

（中国海洋大学 山东青岛266100）

良好的内部控制制度能够提高工作效率和效果。我国行政事业单位建立和实施内部控制的进程相对滞后，降低了公共服务的公信力和执行力。从目前我国行政事业单位的实际情况来看，由于长期缺乏内部和外部的约束机制，单位管理相对松散，造成了大部分单位并没有严格执行内部控制制度。为了适应外部新形势的要求，同时提高自身内部控制管理水平，对行政事业单位内部控制的研究不仅具有理论意义，更具有实践价值。

一、目前我国行政事业单位内部控制存在的问题

（一）内部控制意识不够，内生动力不足。刘永泽（2013）指出，“相对于企业以实现利润最大化为目标，具有强烈的内部控制实施的内生动力，行政事业单位内部控制实施目标则具有明显的非营利的公共属性，且内生动力天然不足。”笔者从以下几个方面分析总结影响行政事业单位构建和实施内部控制制度的因素，并提出几点想法。

1.内控意识薄弱，“一言堂”现象普遍。行政事业单位由于其自身性质特殊，存在着内部控制内生动力天生不足的问题，且单位内部“一言堂”“一支笔”“一把手”现象长期、顽固地存在，授权审批的权限不明确，流程也不规范，严重制约着内部控制制度建设的发展。进一步地，即使部分单位制定了较为完善的内部控制制度，但是由于单位的“一把手”并不重视或不愿遵守，内控制度也得不到好的执行，制度就会变成一纸空文，形同虚设。此外，对于行政事业单位内部控制相关责任承担的问题，在现行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》中，只是简单地提到一句 “单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”，并没有形成对领导层强烈的约束力量。

2.风险意识不强，风险评估缺失。在我国，大多数行政事业单位从事的都是非营利性质的经济活动，基本不存在生产经营风险，而有可能面临潜在的例如社会风险、政治风险等非生产经营风险，但这些风险并未引起足够的重视。风险意识不足，使得各行政事业单位并没有建立或者说没有完善地建立相应的风险控制机制，给行政事业单位以至于整个国家造成了巨大的隐患甚至是不可估量的损失。

3.内审缺乏独立性，监督流于形式。我国部分行政事业单位的财务人员兼职内部审计工作，内部审计缺乏独立性。此外行政事业单位的内部审计人员多数都并非是专业的审计人员，缺乏一定的审计专业知识，因而不能很好地胜任工作，也造成了内部审计独立性的进一步削弱。

4.沟通不畅，信息滞后。行政事业单位做事多遵循流程，由于部门之间、上级下级之间的沟通不及时、不准确常导致问题不能高效解决，甚至可能造成严重的后果。另一方面，由于信息沟通不畅，下级部门或人员可能会私自转移固定资产或者资金等，上级领导不能及时知晓此事，就会造成国有资产的流失。

（二）外部机构权力欠缺，推力不强。

1.法律体系不完善，约束力度不足。目前我国虽然已经颁布实施了一系列行政事业单位的内部控制规范，但是普遍缺乏强制力，而且也不够具体详细，一方面造成许多单位依然我行我素，相关法律法规的执行力度不强，另一方面，即使有些单位有心执行，也没有切实、有针对性的文件可以参考。

2.权力结构不明确，外部监督失效。相比较于企业单位而言，我国的行政事业单位并没有企业所处的那种优胜劣汰的激烈竞争环境，而且其手中掌握着大量的公共资源，因此很容易出现以权谋私、贪污舞弊等现象。

由于一部分行政事业单位业务的特殊性和保密性，不能完全透明地对外披露相关信息。因此需要建立与之相适应的法律法规，使得社会中介机构等外部监督力量能够充分发挥作用。

二、改善行政事业单位内部控制建设的政策建议

（一）内生力。

1.明确责任归属，杜绝“一言堂”现象。笔者认为在这方面很有必要明确领导层的责任，具体细化相关的奖惩措施。例如，应当规定行政事业单位的管理层每年都要对单位的内控进行测评，经过测评，判定内部控制体系是否有效，并以编制内部控制测评报告的形式，将测试结果提交给上级主管机构，并予以公示，管理层对编制的内控报告负责，从而引起管理层的足够重视。此外，对于“三重一大”（重点项目、重大事项、重要干部任免以及大额金额）要实行集体讨论制度，并且“一把手”不能在会前定调，要实行“一把手”末位表态。值得注意的是，集体决策并不意味着要集体负责，因为集体负责的结果往往是无人负责，要建立健全责任追究制度，具体落实到每个责任人身上。

2.加强内控宣传培训，积极建设单位文化。从宏观层面上来看，行政事业单位的单位文化建设是其制定自身内部控制规范的思想基础。单位的文化体现了整个单位的整体精神面貌，能够在无形中推动单位内的各成员积极前进，也约束着各成员的不合规行为，同时，积极有效的单位文化还能带动各成员积极主动地进一步促进包括内部控制制度建设在内的各方面的发展和完善。

在加强单位文化建设时，要将其融入到内部控制当中，并且由领导层带动全体成员集体参与，将这种无形的观念反复宣传培训，才能深深根植于全体成员的思维意识之中。只有全员参与，内控才能真正运行起来，否则就会流于形式。行政事业单位的文化建设，首先应该找好定位，然后积极进行文化植入，加强文化宣传，以求在单位内部形成积极的文化氛围，有利于对员工进行无形的思想教育。例如，可以积极倡导如下文化理念，制成单位文化手册等：（1）做有责任的行政事业单位；（2）做有社会责任的员工：对自己负责，追求自我完善，成为不断进取的人；对单位负责，保持最好的工作状态，把最佳的工作结果交付给单位；对社会负责，保持旺盛的工作热情，以积极的态度奉献社会公众。

3.增强风险意识，将风控落到实处。结合我国行政事业单位自身的特点，对于单位风险评估的重要性要从单位的领导班子抓起，对领导班子进行风险教育，定期开展培训，普及基本的财会知识以及职业道德，做到从源头普及。此外，还可以通过邀请有关风险管理方面的专家举办讲座或者派遣一部分人员出去学习等方式，来提升整个单位的风险管理意识和风险管理的实际水平。

4.提高内审独立性，增强人员专业性。《行政事业单位内部规范 （试行）》中指出，“内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立”。提高内部监督的独立性和权威性，提高全员内部审计的意识，能在一定程度上增强单位内部控制的内生性。因此，亟需完善内部监督体制，提高其独立性。除此之外，还应定期开展培训工作，以便内部审计人员及时掌握最新、最前沿的知识和资讯，从而保证工作能够高质量地完成。一方面，设立一个不受行政事业单位控制的审计委员会，下设独立的内部监督机构和相应的内部审计部门，配备具有专业审计能力的专职审计人员，从而保证内部审计的独立性和权威性。另一方面，就单位的内部审计来说，其内容的范围亟需拓展，应当在以行政事业单位的实际情况为基础的同时，充分结合单位自身内部控制制度的具体执行情况。此外，还可以聘请中介机构参与到单位的审计当中，杜绝贪污腐败。

5.“人控”不如“机控”，加快信息化建设。行政事业单位应该加快信息化建设，用信息系统将内部控制的相关要求和流程进一步固化起来，从而实现单位相关活动的自动化，提高工作效率。为此，要加强单位财会人员的电算化培训，运用先进的科学技术建立充分有效的内部控制制度体系。另一方面，加快信息化建设也降低了人为操纵的风险，保证单位的会计信息准确、透明，有利于降低舞弊和腐败的风险。同时，加快信息化建设，有利于单位的领导层管理方式的改革，管理向集中处理重大问题上延伸，从而提高领导层的管理效率和单位整体的办事效率。行政事业单位提高了办事效率，能极大地改善广大人民群众对其的态度和想法，能够提高行政事业单位的公信力，促进其自身的完善。

（二）外推力。

1.加大立法力度，做到有法可依。目前，我国相关部门应加快内部控制相关的法律建设，确保将行政事业单位的内部控制制度建设以国家法律的形式确立，用国家的强制力保证内部控制制度的有效实施，细化相关法律法规，加紧出台与各不同性质的行政事业单位相配套的法律法规、规章制度，使得各级单位能够有法可依。由于行政事业单位内部控制制度具有自身的特点，不宜过多参照国外理论，而且我国行政事业单位内部控制建设处于初级探索阶段，不能期待一蹴而就，要在实施的过程中，不断就其有效性进行调查、接收反馈，不断完善我国行政事业单位的内部控制制度规范。

2.增强外部推力，强化外部监督。由于行政事业单位的内生动力不足，所以更需要财政部门、审计部门、纪检部门等外部监督机构充分发挥其作用。事实上，在行政事业单位内部使用统一的财务管理软件就是一种直接、简单、有效的外部监督手段。使用统一的财务管理软件，建立统一的信息管理系统能够使外部监督更加方便、透明、有效。

例如，考虑到我国各级各类行政事业单位在性质上存在共性，可以尝试在存在共性的区域范围内统一开发和使用适用的财务管理软件，建立起行政事业单位的公共管理平台，在实现业务流程自动化的同时，减少单位内部人员随意更改或者刻意人为操纵的风险，提高相关财务信息的真实性、准确性、透明度，从而更有助于外部机构的统一监督。举例来说，在我国，可以由财政部门为行政事业单位统一安装财务管理软件，并且每年定期或不定期对其进行相关的培训。这样，一方面行政事业单位能够提高效率和专业效果，另一方面也方便与财政部门数据库进行有效的衔接，使财政部门能够对行政事业单位进行有效的监督。

更长远来说，在保证行政事业单位内部监督充分独立和权威的前提下，可以考虑运用注册会计师等第三方审计机构进行外部监督，并且推行渐进式的政府购买会计服务工作，保障行政事业单位内部控制制度建设的稳步进行。一方面，可以像企业内部控制那样，定期聘请会计师事务所对单位内部控制制度的建设和运行情况进行审计，在实施审计工作的基础上对单位内部控制的有效性发表审计意见。另一方面，可以尝试分批次、分情况渐进购买会计服务工作来提高行政事业单位的财务管理质量。

三、总结

行政事业单位内部控制制度建设的逐步完善，有利于切实保证国家各项政策的落实和执行，保证国有资产不流失并提高使用效率，提高内部管理水平，增强风险防范能力，提升行政事业单位公信力，推进廉政建设，维护社会公众利益。

我们都应意识到，虽然行政事业单位内部控制系统正在逐渐建成，但是仍然还有很长的一段路要走。我国行政事业单位仍然存在着内部控制制度不完善，内部控制意识不强，内外部监督力量不足等问题。这些工作都需要在长时间调研与分析的基础上、在各方专家的指导下、全体员工的共同努力下才能完成，要覆盖单位大大小小的业务和事项，涉及各个部门、各个岗位，要实现全过程、全员性控制，工作量大、难度要求高，绝不能一蹴而就。各级行政事业单位还要注重实践，不断在实践中总结经验，在理论上完善体系规范。