耕地质量占补平衡的绩效评价

李武艳，王　华，徐保根，明乐乐（.浙江财经大学不动产研究所， 浙江 杭州 300；.浙江财经大学东方学院， 浙江 嘉兴 34000）

耕地质量占补平衡的绩效评价

李武艳1，王华2，徐保根1，明乐乐1
（1.浙江财经大学不动产研究所， 浙江 杭州 310012；2.浙江财经大学东方学院， 浙江 嘉兴 314000）

研究目的：评价耕地质量占补平衡实施效果，为完善耕地占补平衡机制提供建议。研究方法：统计分析方法。研究结果：研究区域2011—2013年建设占用与补充耕地质量基本持平，建设占用水田面积小于补充水田面积；不同类型区的建设占用和补充耕地质量、占水田补水田能力均存在较大差异；建设占用与补充耕地质量和地均GDP都存在较高的相关性，与年度GDP相关性不显著。研究结论：研究区域基本实现耕地质量占补平衡，严格执行以补定占，科学选址，控制建设占用耕地和补充耕地质量在可实现范畴；可通过补改结合、异地占补等多样途径落实占水田补水田要求；盘活存量，控制和优化增量，继续提升土地集约节约水平，减压占补平衡同时，改善耕地质量占补平衡效果。

土地评价；耕地保护；耕地质量；占补平衡

1　引言

耕地占补平衡政策于1997年在《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》中首次提出，1998年写入《土地管理法》。随后中央和国土资源部在相关文件和规章制度中陆续阐释耕地占补平衡的必要性和重要性，及其内容与要求。耕地占补平衡关注内容从最初耕地数量不能减少，努力提高耕地质量，到当前坚决防止耕地占补平衡中出现补充数量和质量不到位问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。但由于中国持续全面可比的耕地质量基础数据尚不完善和耕地占补平衡相关制度规范不健全，尤其是对耕地质量占补平衡的验收，缺乏可操作性较强的考核标准和方法，现行的相关政策规定对此更多是一些原则性的规定，对质量平衡缺乏一定的测算标准和参考依据［1］，导致占用和补充耕地的质量不能科学量化和有效实施。学者试着运用遥感［2］、统计年鉴［3］和实验［4］等多种类型数据从省［1，5-8］、县市［3］和项目［4］多尺度评价和阐述了耕地质量占补平衡的特征，揭示当前耕地质量占补平衡存在的问题。但由于获取上述数据的限制性，导致其中的一些研究方法较难在全国推广，或者全国的可比性也较差。农用地分等成果具有全国可比性，也被当前地方政府作为衡量和考核耕地占补平衡效果的主要方式。但是目前运用农用地分等成果开展耕地质量占补平衡方法的研究［1，5-7］，多是探讨如何衡量耕地质量占补的效果，较少进行建设占用和补充耕地质量差距的量化研究。本文从县级角度出发，运用县市农用地分等成果评价区域耕地质量占补平衡实施效果，研究不同类型区耕地质量占补平衡的特点，分析耕地质量占补平衡相关因素之间的关系，为完善耕地占补平衡机制提供建议。

2　研究方法与数据来源

2.1样区选择

耕地占补平衡结果既与区域耕地质量高低有关，又与当地社会经济发展水平和耕地后备资源特征紧密联系。中国东部沿海地区耕地占补平衡压力大，建设占用和补充耕地质量问题突出且具有代表性［2，9］，因此本文在综合考虑地形地貌、经济发展水平、耕地后备资源特点等因素的基础上，在中国东部沿海地区选取11个县市作为代表，进行耕地质量占补平衡调查评价研究。其中，11县市的地形地貌类型包括平原、丘陵盆地区、山丘区、山地区、沿海区和海洋岛屿区；经济发展水平分为经济发达地区和欠发达地区；耕地后备资源类型是耕地后备资源数量丰富与匮乏、耕地后备资源质量高与低等特点的多种组合。

2.2数据来源

本文耕地质量方面数据主要来自11个县市按照《农用地质量分等规程》（GB/T 28407-2012）进行农用地分等的数据库，其他数据来自11县市2011—2013年统计年鉴。

2.3研究方法

首先运用ArcGIS叠加擦除功能获取11县市2011—2012年和2012—2013年建设占用和补充耕地地块，然后再与2011、2012年土地利用现状图对比，借用农用地分等数据库得到相应地块的土地利用类型和国家利用等别等属性，通过面积加权计算出相应年份的建设占用和补充耕地质量国家利用等别，运用SPSS分析耕地质量占补平衡与社会经济等相关因素之间的关系。

3　结果与分析

3.12011—2013年11县市建设占用与补充耕地质量对比

2011—2013年11县市建设占用耕地质量的平均国家利用等别是8.43，补充耕地质量的平均国家利用等别是8.87，每个县市建设占用与补充耕地质量对比结果如图1（封三）。11县市建设占用与补充耕地质量间差距存在差异，其中一个县市补充耕地质量略高于建设占用耕地质量0.15个等别。建设占用和补充耕地质量最高等别都来自同一县市，建设占用耕地质量最高国家利用等别是6.42，补充耕地质量最高国家利用等别是6.29；建设占用和补充耕地质量最低国家利用等别相同，均是10.78。土地开发和建设用地复垦是新增耕地的主要来源，其耕地质量最高国家利用等别分别是5.61和6.30，最低耕地质量等别分别是10.48和10.72，土地开发和建设用地复垦的耕地质量相近。2011—2012年和2012—2013年建设占用耕地的平均国家利用等别分别是8.26和8.56，补充耕地的平均国家利用等别分别是8.84和8.88，年度之间11县市耕地质量占补平衡结果变化幅度较小。

3.22011—2013年11县市占水田补水田特点

2011—2013年11县市建设占用水田面积为1988.86 hm2，补充水田面积为2413.64 hm2，补充水田大于建设占用水田424.78 hm2。其中，2011—2012年建设占用水田800.34 hm2，补充水田1255.16 hm2；2012—2013年建设占用1188.52 hm2，补充水田1158.48 hm2。2011—2012年补充水田大于建设占用454.82 hm2，而2012—2013年补充水田小于建设占用30.04 hm2。补充水田主要来源土地开发和建设用地复垦，分别为2096.46 hm2和317.18 hm2，土地开发补充的水田远大于建设用地复垦。11个县市占补水田面积差距较大，单个县市一年补充水田最高可达700多hm2，最低仅有1 hm2左右，这与县市耕地后备资源客观条件紧密相关。2011—2012年，其中4个县市补充水田大于占用水田，实现水田占补平衡，其余7个县市均未实现；2012—2013年仅有一个县市补充水田面积远大于占用水田面积，其余10个县市均未实现水田占补平衡。随着可开垦为水田的耕地后备资源越来越少，开发技术要求和开发成本愈来愈高，占水田补水田压力愈来愈大。

3.3不同类型区建设占用与补充耕地质量对比

地形地貌是影响耕地质量占补平衡的最主要因素［2，9］，因此，本文将11县市依据地形地貌归类并对比分析不同类型区的耕地质量占补平衡特征，具体结果见表1。平原区补充耕地质量略高于建设占用耕地质量，2011—2013年补充耕地质量等别高于占用耕地质量国家利用等别0.11，这主要是由于平原区耕地后备资源质量较好，因此补充耕地质量等别较高，但同为耕地后备资源质量较优的平原区县市，耕地后备资源数量差异较大，其中一个县市2011—2013年补充耕地数量是另外一个县市的2.83倍。山区与丘陵盆地区补充和占用耕地质量相差最小，仅相差0.01个等别，这与此区域耕地质量整体较低、空间分布较均衡、耕地质量仅跨越3个等别、补充耕地同样来自低丘缓坡、与已有耕地立地条件差异较小的原因有关，因此占用和补充耕地质量等别相近。但丘陵盆地区补充耕地质量总体上优于山丘区，这主要由于山丘区耕地后备资源多为斜坡陡坡，而丘陵盆地区耕地后备资源为河谷平原和宽谷盆地。山地区与山丘区补充耕地质量相近，但前者耕地后备资源空间差异更大，因此占用补充耕地质量间差距更明显。沿海区补充耕地质量略低于丘陵盆地区，开发量均低于平原区、山丘区、丘陵盆地区和山地区，耕地后备资源更为匮乏。海洋岛屿区补充耕地质量与占用耕地质量相差最大，下降了0.77个等别。海洋岛屿区被海洋包围，陆域面积较小，耕地面积少且分散，耕地利用等别从5等到10等差异较大，耕地后备资源少且质量较差，因此占用补充耕地的质量差异也较大，补充耕地数量也最少。

不同类型区占补水田水平差异亦较大。2011—2013年平原区、丘陵盆地区和海洋岛屿区补充水田面积超过占用水田面积，而其他类型区则相反，平原区和沿海区补充旱地的面积低于占用旱地的面积。这与区域耕地后备资源特征和水田生成条件有关。垦造水田关键的条件是充足的水源，肥沃且能固水的土壤，平原区的耕地后备资源恰能满足这些条件，因此，此区域能实现占水田补水田、占优补优；而山丘区、山区等区域新垦造耕地耕层厚度不能立即满足垦造水田要求，海拔坡度等条件给灌溉设施建设造成一定困难，因此补充水田难度较大。

表1　不同类型区建设占用与补充耕地质量对比Tab.1 Quality comparison of construction area and land acquisition in different types

3.4耕地质量占补平衡与相关因素之间的关系

为分析耕地质量占补平衡特征，运用SPSS分析11县市2011—2013年建设占用耕地质量国家利用等别、补充耕地质量国家利用等别、土地开发耕地质量国家利用等别、建设用地复垦耕地质量国家利用等别、建设占用耕地面积、补充耕地面积、年均GDP和地均GDP 9个因素之间的相关关系。从表2可以看出，建设占用耕地质量国家利用等别与补充耕地质量国家利用等别相关性最高，其相关系数是0.957；建设占用耕地质量国家利用等别与年均GDP、建设占用耕地和补充耕地面积相关性不显著，而与地均GDP呈现较高的负相关，其相关系数为0.794，补充耕地质量国家利用等别亦与地均GDP相关性较强。综上，建设占用耕地质量国家利用等别、补充耕地质量国家利用等别与地均GDP存在较高的负相关，并且，因为耕地质量国家利用等别数值越大，耕地质量越差，所以地均GDP产值越高，建设占用耕地质量国家利用等别数值越低，需补充耕地质量越高。年均GDP与建设占用耕地质量国家利用等别、补充耕地质量国家利用等别之间的关系未通过双尾检验的显著性要求，但与建设占用耕地面积、补充耕地面积呈较强相关关系，这说明GDP值越大，需要建设占用和补充耕地面积越多。

表2　耕地质量占补平衡相关因素之间关系Tab.2 The relationship between the relevant factors farmland quality dynamic balance

4　结论与讨论

研究结果表明11个县市在2011—2013年期间建设占用与补充耕地的质量基本持平，建设水田面积低于补充水田面积，严格执行了占优补优和占水田补水田的要求，基本实现了耕地质量占补平衡。但11个县市建设占用与补充耕地质量间的差距存在差异，平原区、盆地和山丘区建设占用与补充耕地质量间差距小于山地、沿海和海洋岛屿区；占水田补水田能力差异较大，这与区域耕地后备资源客观条件密切相关，平原区耕地后备资源质量较优，垦造水田基础条件好，相对其他类型区占有明显优势。耕地质量占补平衡实施效果与土地集约节约化水平密切相关，地均GDP愈高，建设占用和补充耕地质量愈高。

根据研究结果，在耕地质量占补平衡过程中，更应该关注补充耕地来源的选址和补充耕地质量的监测评价，以补定占，确保建设占用耕地质量与补充耕地质量相当；受客观条件限制，占水田补水田在一些区域实施难度确实较大，区域之间水田占补平衡能力差异较大，应提倡更多途径实现水田占补平衡，如通过实地调查评价，选择适宜地块进行旱地改水田，同步实施垦造耕地项目、“旱地改水田”耕地质量提升示范项目，以垦造新增耕地面积补充建设占用耕地数量，以改造新增水田面积补充建设占用水田质量，既确保水田数量质量不下降又保障经济社会发展空间，破解经济建设与耕地保护两难问题。另外，受地形地貌、水源等自然因素影响而不能落实占水田补水田的山区、丘陵盆地等区域，可开展“旱地改水田”指标的跨区域交易，实施异地占补平衡。开源的同时也应节流，严格控制建设用地规模，积极引导建设项目不占、少占耕地，特别是优质耕地和水田，盘活土地存量，控制和优化增量，继续提升土地集约节约水平，降低耕地占补平衡压力同时改善耕地质量占补平衡效果。

（

）：

［1］ 郧文聚，张雷娜，陈桂珅，等. 基于农用地分等的耕地占补平衡项目评价研究［J］ .中国土地科学，2008，22（10）：58 - 63.

［2］ 李月娇，杨小唤，程传周，等. 近几年来中国耕地占补的空间分异特征［J］ .资源科学，2012，34（9）：1671 - 1680.

［3］ 施开放，刁承泰，孙秀锋，等. 基于改进SPA法的耕地占补平衡生态安全评价［J］ .生态学报，2013，33（4）：1317 - 1325.

［4］ 胡国成，陈丁红，黄雪平，等. 耕地占补平衡制度的实施状况分析——基于浙江省临安市样本的研究［J］ .农学学报，2014，4（3）：112 - 115.

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［6］ 钱凤魁，王秋兵，董婷婷，等. 农用地等级折算成果在耕地占补平衡中的应用［J］ .农业工程学报，2008，24（8）：100 - 103.

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［8］ 郑海霞，封志明. 中国耕地总量动态平衡的数量和质量分析［J］ .资源科学，2003，25（5）：33 - 39.

［9］ 王静，杨小唤，蔡红艳，等. 20a来中国占补耕地光温生产潜力时空特征［J］ .自然资源学报，2013，28（1）：126 - 135.

（本文责编：郎海鸥）

Performance Evaluation on Farmland Quality Dynamic Balance

LI Wu-yan1， WANG Hua2， XU Bao-gen1， MING Le-le1
（1. Institute of Real Estate， Zhejiang University of Finance & Economics， Hangzhou 310012， China； 2. Dongfang College，Zhejiang University of Finance & Economics， Jiaxing 314000， China）

The purpose of the paper is to evaluate the effect on farmland quality dynamic balance and to propose some measures for improving the balance of arable land mechanism. The statistic analysis is used to calculate the dynamic relationships among all variables. The result shows that the quality of the occupation cropland and supplement cropland is almost identical. Supplementary paddy field area is larger than the area occupied by paddy fields. There are differences between different types of the area. There is a higher correlation between occupation cropland and supplement cropland. It reveals that the farmland quality dynamic balance is basically finished in the region. The research region obeys the rule of occupying farmland in accordance with offsetting arable land， and the rule of selecting offset areas scientifically while controlling the quality of occupied and offset arable land within the achievable extent. We can apply various measures to achieve paddy fields balance， such as combing complement and improvement， off-site complement and so on. Moreover， we should redevelop stocking land， control and improve farmland conversion， continue to increase the level of land intensive and saving usage， in order to relieve the pressure from farmland quality dynamic balance and improve its performance.

land assessment； farmland protection； farmland quality； requisition-compensation balance

F301.21

A

1001-8158（2015）11-0078-05

10.11994/zgtdkx.2015.11.011

2015-03-15

2015-10-18

国家自然基金项目（41301194）；教育部人文社科青年基金（12YJC630103）。

李武艳（1978-），女，河南新乡人，副教授，博士。主要研究方向为土地利用与生态安全。E-mail： wy-li@163.com