我国政府审计生态系统构建研究

巩凤

【摘 要】 通过分析我国政府审计近年发展现状，指出我国政府审计在落实整改方面存在的不足。为了更好地发挥审计应有的作用，不仅要重视审计过程的执行质量，更要提高审计结果的执行效率。学者多将生态系统与技术创新领域相结合，文章则将生态系统与政府审计工作相结合，根据生态系统理论构建政府审计生态系统模型，并对模型进行较为全面的解析。

【关键词】 政府审计； 生态系统理论； 审计生态系统模型

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）19-0114-04

近年来，审计工作逐渐进入百姓的视野，成为媒体关注的焦点。《国务院关于加强审计工作的意见》和《关于进一步严格贯彻执行中央八项规定精神的通知》的推进，对审计工作提出了总体要求，强化审计监督检查，加大问责力度，通过监督检查加快推动各项制度落地生根。

一、政府审计近年发展现状及存在的不足

我国政府审计经历了漫长的发展历程，从西周“宰夫”一职至今已有几千年的历史，而快速发展阶段主要在新中国成立后，审计类别和审计方法逐步完善，在原来的财政收支、财务审计的基础上增加了绩效审计、政府投资审计、经济责任审计。但无论审计范围和审计方法怎样改变，审计的宗旨始终是明确的，即监督经济运行、提高政府工作效率、维护国有资产的保值增值、保证财务行政活动合理性与合法性，同时对违法、违规者追究其应承担的经济责任。完善审计方法、规范审计流程只是保证发挥审计作用的技术手段，审计的目的也不是单纯地把发现的问题向政府、人大报告，而是通过各种方式让被审计单位有效地解决问题。通过政府审计手段，治理政府和国有资产经济运行过程中出现的问题，是我国政府经济行为的一种修正。近年来，由于审计中发现的问题不能及时、彻底地解决，腐败问题频发，国有资产严重流失，公共财政安全得不到保证，国家和人民利益受到损失，社会问题不断累积，矛盾不断加深。

我国政府审计目前存在的主要问题是整改力度不够，部分审计整改流于形式，影响了审计的权威性。我国在很长一段时间把审计的重点放在了发现问题上，在后续解决问题方面力度不够，社会各界对这方面也没有足够的重视。国家审计署每年发布中央部门单位上年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果，每年审计中央部门单位约50个，审计央企约15个。笔者从中央部门单位中整理了自2009年至2013年的审计结果，5年中，中央部门单位被审计252次，从中选取了16个5年中连续被审计了5次的部门，通过表格和柱状图对2009年起的审计情况进行分析，统计出这些部门单位每年被审计出的问题与之前年份类型相同的问题，对比参照年份为2009年。

表1中每年的重复问题数是与之前年份出现过的问题类型相同的问题数，各年总数是指当年被审计出的全部问题数，重复百分比为前者除以后者。从表1可以看出，我国审计落实整改情况并不乐观，每年重复问题比率在50%左右，个别部门的个别年份问题重复率达到了100%。虽然审计整改制度和措施出台很多，但是并没有实现应有的效果。审计整改的落实是一个急需解决的问题，审计整改效率低，使得审计结果流于形式，无法起到真正的作用。

从图1可以看出，审计出的问题没有得到及时整改不是个例，2013年，16个部门中有15个部门同类问题重复发生率在40%以上，这是一个普遍存在的问题。

审计整改问题之所以没有得到有效的解决，主要原因是我们一直把审计整改看作被审计单位的责任，是脱离审计工作的独立事项，而事实却恰恰相反。政府审计从审计部门接受审计委托、拟定审计实施方案、实施审计计划到出具审计报告、被审计单位的整改落实、社会的监督与反馈，整个过程中涉及的单位及开展的工作是一个有机的整体。与自然生态系统类似，审计过程中的每个环节都是系统中不可缺少的一分子，只有系统中的每一分子都发挥应有的作用，才能使整个审计工作达到理想的效果。所以，建立起一个审计生态系统，发挥生态系统的整体效用，以期解决审计整改不到位的问题。

二、生态系统理论诠释

生态学是研究动物与有机体及无机环境相互关系的科学，被认为是一门研究生物与环境相互关系的科学。生态系统这个概念最初仅应用在生物界，后来扩展到了各种不同的领域。20世纪70年代起，生态学理论被应用到了经济管理领域，出现了产业生态系统、商业生态系统、知识生态系统、组织生态系统等新兴研究领域。审计生态系统，从本质上讲是一种经济运行系统，只是这种系统带有生态学属性，即审计生态系统与自然界的生态系统有相同点，两者都有“共生”、“寄生”、“捕食”等现象，都类似地存在“生产者”、“消费者”和“分解者”。自然界的生态系统是指在一个特定环境内，非生物因子与其间的生物之间具有交互作用，不断地进行物质和能量的交换，并借由物质流和能量流的连接而形成一个整体。审计生态系统可以被认为在一个特定的经济环境内，审计生态主体与审计环境之间不断进行信息交换与传递而形成的统一体。审计生态系统具有整体性、动态性、时效性、开放性等特征。

20世纪末，部分学者开始尝试把生态学理论应用到技术创新领域，用以解决某一技术创新相关问题。目前，我国学者对技术创新生态系统的研究逐渐加深，构建了创新生态系统模型，但是将生态系统与审计工作相结合的研究还没有。下文将尝试构建政府审计体系的生态系统，以期实现政府审计效用的最大化。

三、政府审计生态系统模型构建

与自然界的生态系统类似，审计领域生态系统包括生物成分的审计种群和非生物的环境两大部分，其中生物成分的审计种群可以分为生产者、消费者和分解者。自然生态系统与政府审计生态系统生物成分的对应关系如图2所示。

在自然界的生态系统中，绿色植物等通过光合作用制造有机物，为消费者、分解者提供物质和能量；人和动物等以生产者为食物，获得自身生长、发育、繁殖所需的物质和能量；细菌、真菌等微生物将死亡的动植物分解成简单的无机物，这些物质再次被绿色植物吸收和利用。在政府审计生态系统中，生产者是政府审计部门，他们对中央和地方部门及中央、地方国企等进行审计，出具审计报告；消费者是被审计单位，吸收生产者即审计部门提出的建议、意见，完善自身建设及管理；分解者为社会各界组织及群众，社会各界接受中央和地方部门、中央和地方国企等提供的服务，将发现的问题反馈给审计部门（生产者），监督生产者进行更全面、更有效的审计。

审计发现的问题落实整改，是维持政府审计生态系统持续发展的重要环节，是政府审计（生产者）得以存在的前提，审计发现的问题落实整改如同自然界生态系统中的有机物，是被审计者（消费者）得以健康生存的食物，也是社会各界、群众（分解者）从被审计者（消费者）获得终极分解物的前提。

（一）生产者种群

生产者种群分为主要单位和辅助单位。主要单位为审计部门，包括各级政府审计单位。生产者种群想要准确、高效地输出产品，即高质量的审计报告，还需要其他部门的配合，如被审计单位上级主管部门、工商部门、税务部门、银行部门、财政部门、组织人事部门等，这些辅助单位根据需要，为审计部门提供与被审计单位经济活动有关的审计证据。我国实行中央、省、市、县四级审计系统，政府审计系统目前的管理模式是基层审计机关接受本级人民政府和上一级审计机关双重领导，但是在实际工作中，双重管理多流于形式，本级政府的领导权力明显大于上一级审计机关。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：强化上级审计机关与下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理。只有尽快实施垂直管理，使审计机关脱离当地政府的管理，保障依法独立实施审计监督权，才能比较客观公正地出具审计报告。

所以，理想的生产者种群是以省以下地方审计机关垂直管理为基础，其他相关部门全力配合的良性机制。在这种管理模式前提下生产出的产品，即审计报告的质量才会更有保障。垂直管理是改进生产者种群的有效方法，目前，垂直管理还没有正式实施，只在个别省份准备开始试点。

（二）消费者种群

消费者种群为必须接受审计的部门和单位，包括：国务院各部门、地方人民政府及其各部门、国有金融机构、国有企业和国有资产占控股地位或者主导地位的企业、国家事业组织、其他应当接受审计的部门和单位，以及上述部门和单位的有关人员。生产者出具审计报告，提供给消费者，消费者按照审计报告中提出的问题及改进建议进行整改，使得经济活动良性运行。但是被审计单位吸收审计报告的营养这一过程不是很顺利，整改落实不像自然生态系统中消费者汲取生产者这样容易，仅仅依靠审计部门无法保证整改的落实，整改落实需要催化剂、需要监督。在审计整改过程中，涉及如下主体：被审计单位、被审计单位上级主管部门、审计部门、国资监管部门、监察部门、财政部门、组织人事部门，以及各地区党委和政府。这些部门职责不同，任务也不同，可分为审计整改执行人、审计整改监督人、审计整改监督检查人及负责人。监督被审计单位整改、保证整改的及时性和有效性，不只是审计部门即生产者的责任。因此，构建一个严密的监督环境，为消费者提供良好的生态环境势在必行。

（三）分解者种群

分解者种群为社会各界组织及普通百姓，享受被审计单位提供的服务或者为被审计单位提供服务的对象均为分解者，一类是各界组织，另一类是普通百姓。第一类中新闻媒体成为最主要的分解者。新闻媒体作为传播信息最重要的途径，承担着整个审计生态系统信息传递的使命，它享受接受服务权利的同时，还承担着反馈信息的义务，促进了整个生态系统的动态运行。首先，新闻媒体作为社会公众的代表，收集有关被审计单位的信息；其次，将社会各界发现的问题、提出的意见及建议，提供给审计等相关部门；最后，将被审计单位的整改情况反馈给社会公众，使社会公众成为真正的监督者，使信息能够及时、公开地传递。这几年审计公开范围大幅增长，在中央层面，对中央部委的审计信息百分之百公开，对国有银行和上市央企的审计信息也陆续公开了，但是地方的审计信息还没有公开化，缺乏透明性，使得舆论监督力度不够。普通百姓作为信息的监督和传递者，虽然人数众多，但是掌握相关专业知识的人数较少，对公开的审计信息不甚理解，对审计的关注度不高，很难成为有力的监督主体。应加大审计的宣传力度，普及审计的基本常识，同时简化审计报告的公开内容，公开百姓关注的内容，使百姓真正享有获取信息的权利，发挥民众的监督作用。

（四）生态平台

生态平台为生产者、消费者、分解者的沟通提供合作平台，审计生态平台为审计生态系统的健康、有效运行提供有力的保证。成功的审计生态平台可以整合系统内各方的资源优势，为加强合作、信息沟通与互相监督提供一个保障。一个优质的审计生态平台可以培育出一个可持续发展的审计生态系统，为审计机关、被审计单位和社会公众提供一个良性循环的生态环境。目前的中国，依法治国是最好的审计生态平台，依法行政、依法审计将保证政府审计生产出医治浪费、腐败、懒政、怠政、不作为、乱作为的“药品”，同时也能够保障政府和其他接受审计的部门与单位积极“服用”政府审计“产品”，并产生良好效果，还社会一个健康机体。

生态平台的一个重要功能是提供统一的评价标准，使审查、整改、监督的依据相一致，保证信息的对等与透明。这也是加大审查力度、推进整改进度、完善监督机制的根本前提，只有将标准制度化、详细化，责任主体落实、明确，才能将政府审计推向可持续发展的道路。审计机关、被审计单位和社会公众三个种群不是相互独立的，而是彼此紧密联系的一个体系，通过平台，加深了解与合作，形成一个有机的整体。

（五）审计生态系统有效运行的思考

自新中国成立政府审计以来，已有30余年历史，但从审计生态学角度看，在抑制官员腐败方面没有起到预期效果，特别是近年腐败问题频发，更显薄弱，没有真正发挥出政府审计是政府机体免疫系统的作用，应该说审计生态系统是不健康的，是脆弱的。党的十八大以后，查处的政府和国企贪官无论是从人数之多，还是数额之大、级别之高，均创建国以来之最，这不但反映经济生态、政治生态出现了问题，同时更加证明审计生态也出现了问题。重建一个良好的审计生态刻不容缓。

面对现实，有以下思考：

首先，全面推行审计结果社会化。如何将政府审计（生产者）的结果，迅速转化为被审计者（消费者）改善经营与管理的“食物”，审计结果的公开制度是最快捷的手段。审计结果的公开无疑是医治问题整改不到位的良药，不但破除了“家丑不外扬”心里，同时还给了社会公众对审计结果的知情权，也发挥了审计生态链条上社会公众（分解者）的功能，促进了审计生态健康发展。

其次，强化审计问责制度。作为审计生态的生产者（政府审计）必须能够生产出消费者（被审计者）需要的“食物”（审计发现的问题）。有问题没有被查出或者对问题处罚不当，就是生产不合格的“食物”，就是不合格的生产者，属于渎职，就要被问责。加强审计者的问责，是优化审计生态的首要环节。

再次，打造全社会审计监督氛围。审计生态系统良好运行需要一个完善的监督环境，健全的法律制度能有效维护社会公众（分解者）的合法权益，保护弱势群体，同时对被审计单位整改落实情况起到更好的监督作用。法律环境是审计生态系统维持稳定发展的大环境，类似于自然生态系统中的大气，只有大气稳定了，整个系统中的成员才会更好地发展。

四、结语

新的时代赋予审计机关新的使命，新时期的审计工作将会面临新的挑战，经济发展新常态背景下的审计更要做到有重点、有成效。审计生态系统的创建对于审计工作的发展将会起到良好的推动作用。

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