国际气候资金机制的最新进展及中国对策

刘倩　粘书婷　王遥

摘要

“气候资金”是一个全新的概念，产生于《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）之下，指为支持发展中国家应对气候变化，来自发达国家新增的、稳定的援助资金。但随着世界经济贸易格局变迁和气候谈判进程的发展，气候资金概念与内涵，国际气候资金基础制度，资金实际运行中的效率标准都在悄然发生演化，本文在对最新的气候资金机制的法律文件、信息通报、文献资料、智库报告进行了梳理，分析了气候资金概念的核心要点和演化趋势，并对全球环境基金、气候变化特别基金、适应基金、绿色气候基金等《公约》内基金以及《公约》外基金发展的最新趋势进行了分析比较，对气候资金实际运行中效率准则的内涵和发展趋势进行了评述。分析指出，目前，公约框架内外资金体系在不断演化，目前多个渠道竞争发达国家有限的公共资金资源，公约内资金机制的规模受到越来愈多的资金机制和渠道的挤压；用款国在资金性质及资金运用上依然缺乏决定权；且多资金渠道使得运营规则多样化，气候资金基础制度被“边缘化”。据此，文章在最后提出我国应当反对“气候资金”与ODA相混同，坚持融资渠道特定性，并应进一步开辟其他多边和双边渠道，以获得更多资金和技术合作渠道；在确定受资计划和项目时，力争以我国自身应对行动规划和方案为主。国内的气候资金机制建设则一是坚持不断完善国内碳价格信号，形成稳定的碳价格的发现机制，二是要建立专门的气候基金，用于对外吸收、提供气候资金的统一渠道。

关键词联合国气候变化框架公约；气候资金；绿色气候基金；气候变化

中图分类号F062文献标识码A文章编号1002-2104（2015）10-0030-09doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.10.005

2015年底，联合国气候变化框架公约第21次缔约方会议（COP21）将在巴黎召开，期待达成一个适用于所有缔约方、具有法律效力的协议，气候资金问题被认为是谈判的重要障碍之一。而中国也将于2016年担任二十国集团（G20）主席国，早在2011年，在法国等发达国家的推动下，G20于2011年起成了气候资金问题研究小组（G20 Climate Finance Study Group，CFSG），并在财金渠道就气候资金问题进行讨论。在此背景下，系统梳理气候资金的演化与发展及该领域的研究视角与核心问题有利于我国在新的全球财金形势下明确我国的战略定位和应对策略。

1气候资金概念与内涵的演变

“气候资金”是一个全新的概念，产生于联合国气候变化框架公约（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC，以下简称《公约》）缔约方大会（Conferences of the Parties，COP）关于资金机制的谈判。根据“共同但有区别的责任”，2009年哥本哈根会议上确定了发达国家对发展中国家提供资金支持的标准，即2010年至2012年，发达国家向发展中国家提供300亿美元的快速启动资金支持，到2020年这一数额将达到每年1 000亿美元。在2010年坎昆会议之前，联合国气候变化融资高级顾问小组（Advisory Group on Climate Change Financing，AGF）公布了“气候变化融资”（Climate Change Financing）报告，提出了若干可能的支持发展中国家应对气候变化的融资工具和手段，以实现1 000亿美元资金的筹集。

1.1气候资金的“额外性”与“增量成本”原则

从气候正义的角度，气候资金指的是根据《公约》的“共同但有区别的责任”原则，发达国家向发展中国家转移公共资源（Public resources，公共资金流动）以应对气候变化的长期影响，支持发展中国家向低排放的发展路径转型，帮助其摆脱经济体工业化过程中对化石燃料的依赖[1]。

《公约》对气候资金颇具技术性地划定了最基本的范畴，根据条款4.3，附件二所列的发达国家缔约方和其他发达缔约方应提供新的和额外的资金（New and additional financial resources），以支付经议定的发展中国家缔约方为履行第十二条第1款规定的义务而导致的全部新费用（Full incremental costs）。额外性（Additionality）指国际气候资金转移中不属于官方发展援助（Official Development Assistance，ODA）的新的援助资金流[2]。

其次，增量成本（Incremental cost）是相对于资本投资（Investment capital）而言的，一般是指随着所考虑的可供选择的行动方案而带来的成本的改变，是行动方案的“纯影响”，在气候资金的语境下，指的是以一种成本较高，但更加环境友好或有气候弹性（Climate resilient）的方式取代成本低但污染高的方式，需要补偿的资金净差额。增量成本是一个差值，而不是全部的项目资金，代表了由于选择“全球利益方案”而非“本国利益方案”而出现的额外成本。增量成本对于资金接受方来说意味着补贴和奖励，而资本投资是需要投资回报的有形资本投入。二者都是气候资金的重要来源，但公共政策是否支持或者公共资金是否投向产生增量成本的项目也决定了私人部门是否会投资，因此最终往往是增量成本决定了项目是否能够达成投资意向。

“额外性”和“增量成本”意味着《公约》所指的气候资金是指为支持发展中国家应对气候变化，来自发达国家新增的、稳定的援助资金[3]。

1.2气候资金的来源逐步泛化

2011年10月，世界银行（World Bank，WB）等多边机构在一份递交给G20各国财政部长的《调动气候金融》报告中，将气候资金描述为促进低碳和气候抗御能力发展的所有资源，资金来源包括了来自国际的和国内的，公共的和私人的资金，明显超越了《公约》对资金的界定范围。气候政策行动（Climate Policy Initiative， CPI）在《气候金融概览》中也将气候资金的范围扩大化，认为气候资金是：①适应和减缓活动的资金支持，包括能力建设和研发，以及促进低碳和气候防御发展的转型；②从发达国家到发展中国家的资金流动（北-南）；③从发展中国家到发展中国家的资金流动（南-南）；④发达国家和发展中国家的国内气候资金流动；⑤公共、私人和公私混合资金的流动。据此，资金来源有可能是非额外性的（比如资金来源于国家发展援助资金），也可能并非是额外的私人资本或资本投资（有可能无法覆盖增量成本）[4]。因此，G20的《调动气候金融》可视为“气候资金”概念在《公约》框架基础上的第一次泛化。这一界定的支持者认为在《公约》基础上对资金来源的扩大更有利于激励或撬动私人部门的资金。反对者则认为这模糊了气候资金谈判的关键原则和焦点问题，而且将资本投资计入气候资金流意味着，资金若为符合市场利率的贷款和股权投资，有可能过分强调私人资本工具对于盈利性公司投资的决策作用，也容易使得气候资源配置过程中排斥最不发达国家（Least Developed Country，LDC）、最不发达地区以及适应领域。