产业目标几近落空煤层气如何改革？

徐沛宇

对比 “十一五”煤层气规划目标完成情况，“十二五”的“不合格”不言而喻；与其他能源产业相比，煤层气“十二五”的发展速度也更为缓慢的。厘清产业存在的问题，我们希冀能在“十三五”看到煤层气的华丽升级。

进入2015年下半年，相关部门对煤层气产业“十二五”规划完成情况进行了检查，也开始为编制“十三五”规划做准备。在距离“十二五”结束只剩下2个月左右的时间里，我们遗憾地发现煤层气的完成情况十分堪忧。

有不少业内人士提出，煤层气产业未来要发展好，不但要解决一直以来困扰发展的矿权纷争及技术瓶颈，更要从政策、体制上突破制约发展的掣肘。

“十二五”目标落空几成定局

2014年，全国煤层气产量约为155.31亿立方米，其中地面开发煤层气产量约为36.91亿立方米。2015年1-6月，煤层气（煤矿瓦斯）产量约为83.98亿立方米，其中地面开发煤层气产量约为21.17亿立方米。

《能源》记者从权威人士处获悉，预计今年全年煤层气（煤矿瓦斯）产量约为167-176亿立方米，约为“十二五”目标的55.99%-58.79%，其中地面开发煤层气产量约为42-44亿立方米，约为“十二五”目标的26.46%-27.78%。“十二五”规划的地面开发煤层气产量，落空率高达70%以上。

根据煤层气产业的“十二五”规划，2015年应实现煤层气（煤矿瓦斯）产量300亿立方米，其中煤层气产量160亿立方米的战略目标。

回顾煤层气“十二五”规划出台过程可以发现，与以往规划相比，“十二五”规划研究在深度、测算基础、专家参与、科学决策等方面都史无前例，彰显出国家对煤层气产业发展的重视。

2009年下半年，国家能源局就成立了煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划编制领导小组及办公室。2009-2011年，领导小组及其办公室多次组织专家召开专题会、汇报会、交流会、座谈会。规划初稿完成后，就发展目标、布局和重点项目等内容，多种方式征求相关省区市和重点企业的意见。2011年11月11日至12日在安徽合肥召开全国煤矿瓦斯防治现场会上，煤层气规划目标和部署再次广泛征求各方面意见。到2011年12月26日，《国家发展改革委关于印发煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划的通知》（发改能源[2011]3041号）正式印发，提出了煤层气发展的战略目标。

对比 “十一五”期间煤层气规划目标完成情况， “十二五”的“不合格”不言而喻。 在“十一五”期间的2010年，煤层气产量达到91亿立方米，完成规划的9成，但 “十二五”仅完成过半规划目标。

困扰煤层气的三个问题

其实，煤层气产业产量增长缓慢已不是什么新鲜事，关于其背后的问题分析，也是众说纷纭。在这里，我们综合总结了各方的资料和观点，尝试厘清煤层气产业存在的问题。

矿权症结是制约煤层气发展的首要问题。在煤层气勘查的近20年时间里，矿权面积增长十分缓慢。目前，煤层气的勘查面积只有约5.8万平方公里。勘查面积不足，已经成为重要瓶颈。同时，煤层气矿权分段办理的模式，也对其在勘探开发上增加了很多困难。

世界煤层气开发经验表明，滚动勘探开发是煤层气行业的重要特点，但是我国的煤层气探矿权期间较短，发现探明储量、编制开发方案后才能申请采矿权，有了采矿权才能实施煤层气正式开采。而且以煤层气与煤炭矿权重叠为由，扶煤限气情况时有发生。虽然国家明确提出“先气后煤”的开采主张，但是大部分煤企出于井网破坏煤层结构、增加开采难度等考虑，越过煤层气开采环节，以经济补偿的方式收购煤层气采矿权。

因矿权纷争引发的央企、外资煤层气企业与地方政府、企业之间的矛盾不断发生，成为煤层气发展路上多次出现的绊脚石。例如，2013年壳牌公司退出山西省河东煤田中部的石楼北煤层气项目最直接的原因就是山西蓝焰煤层气集团有限责任公司，在壳牌公司与中国石油合作区块上实施了打井、掠夺性开采合作区内的煤层气资源的侵权行为。这也是为何煤层气领域频有外资进入但进入商业化运作的中外合作煤层气项目又屈指可数的最大阻力。

煤层气开发技术难题是产业发展的第二个重要问题。从1996年国家成立中联煤至今，我国进入煤层气领域有将近20年，若从大规模开发煤层气的2004年说开也有十多年的时间，然而煤层气开发的技术并没有实现实质性进步，在煤层气井型、井网和钻井、储层改造等核心技术和工艺方面仍有诸多难关待突破，否则将直接影响单井产量的增加和利用率的提升。

我国2000米以浅的煤层气资源量中，1000米及以浅的约占38.8%，1000-2000米的约占61.2%，2000米以深还蕴藏数量巨大的煤层气资源量。经过近20年的引进、实践、创新，特别是实施“大型油气田及煤层气开发”重大科技专项以来，中浅层高阶煤煤层气开发的地质、富集、钻井、压裂、排采、集输等领域均取得突破性进展，形成了5大技术系列，在煤层气商业开发、降低成本中发挥了重要作用。

但是深层煤层气、中低阶煤层气、南方软煤煤层气地质认识、富集规律和勘探开发尚未从技术上获得突破，技术问题仍得不到很好地解决，限制了煤层气勘探开发投资领域。技术层面的攻关直接影响着煤层气的利用潜力，以晋煤集团为例，其利用的煤层气瓦斯浓度大多在10%以上，而国外基本都实现了建立在先进技术基础的浓度为3%的瓦斯利用。

第三，政策体制也影响煤层气开发积极性。由于单井产量较低等原因，煤层气发现成本、生产成本费用较高，且煤层气从勘探到商业生产往往需要5-8年甚至更长时间。北美、欧洲、澳大利亚和印度等国家和地区，对煤层气开发利用都制定了完整的鼓励、扶持政策。2005年以来，我国先后出台多项煤层气扶持政策，发挥了重要推动作用，但是政策支持力度较为有限了，真正落实的政策不多。

国家层面的煤层气补贴还是停留在0.2元/立方米的低水平，较之页岩气已0.4元/立方米的补贴标准，煤层气开发企业的积极性不够。此外，一些地方规定煤层气出厂价、指定煤层气用户，办理增值税退税手续过程中要求将县级分成部分变相留下，煤层气发电上网电价上浮不到位等，不仅削弱了国家煤层气扶持政策效果，而且实际上抵制了国家煤层气鼓励政策。

产业发展的三个建议

一是推进矿权改革，扩大矿权面积。煤层气的矿权遗留问题主要表现在重叠矿权问题、准入问题等，一旦解决可以调动民企（外企）投资开发煤层气的积极性改变市场竞争不充分的局面，进一步提高煤层气开发利用面积。

“解决好矿权重叠问题，才是煤层气发展的关键”，谈及煤层气发展的制约因素不少业内人士感叹道。共生同一空间，但两者属于独立矿种，存在两级管理的掣肘，重叠的矿权让油企与煤企产生壁垒心结，煤炭企业和专业煤层气企业折射的利益分配难题迫切需要有效的协调平衡机制来解决。

在解决纷争上，煤炭企业建议“气随煤走、两权合一、整体开发”，而煤层气企业方面则主张应建立“煤层气矿权配置优先于煤炭探矿权配置”的原则。面对这些主张，新的利好政策始终没有出台，未来不管是两方共同开发还是合作模式（不具备煤层气开采能力的煤炭企业通过招标等模式引入煤层气企业进行抽采作业），亦或者是有开采能力的煤炭企业自主开采模式，都需要相关政策进行规范。

二是加强技术层面的攻关和突破。总结“十二五”、面向“十三五”，踏踏实实做好基础性的研究工作，研究出适合各种资源条件的系列煤层气开采技术，才能扩大煤层气投资领域、降低成本、提高竞争力，并为煤层气产业有效益持续发展提供支撑。

大型油气田及煤层气重大科技专项对煤层气项目的支持数量、投资比重、资金数量，应该加强，不宜减少；同时，要发挥煤层气产业技术创新战略联盟的作用，推动中低阶煤层气开发、深层煤层气开发技术创新，发展完善高阶煤煤层气开发技术系列，为“十三五”煤层气“健康有序发展”提供技术保障。

三是加强体制激励和管理政策改革。调整地方煤炭管理体制，消除违法侵害煤层气矿权的政策环境。同时，构建三元政策体系，解决政策割据问题，按照财政补贴、税收鼓励、规范引导等三元政策体系，有序出台煤层气相关政策。落实2013年9月22日国务院办公厅93号文提出的相关政策要求，检查相关部门出台政策的相关工作和进展，明确政策出台的时间要求。

按照十八届三中全会建立统一市场的战略方向，彻底解决政策抵触、政策割据的问题。建议开展煤层气政策清理，重点检查省市县三级政府出台的相关政策，与国家政策不一致、相抵触的规定、限制，应该尽早调整、修改，为政令畅通创造条件。endprint